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¿Cómo deben los estados gestionar las manifestaciones en la nueva era de protestas?

Ante el fuerte aumento de las protestas por todo el mundo durante la última década, se deben buscar normas nacionales e internacionales para la gestión y la protección estatal de las manifestaciones. English

Policía antidisturbios en las protestas en Charlottesville, Estados Unidos, en agosto de 2017. Imagen: Stephen Melkisethian/Flickr. Algunos derechos reservados.

Este artículo es parte del Derecho a la Protesta, un proyecto de colaboración con las organizaciones de derechos humanos CELS y INCLO, con el apoyo de la ACLU, que examina la fuerza de protestar y su papel fundamental en la sociedad democrática.

Visto desde una perspectiva particular, el aumento en todo el mundo de la incidencia de las manifestaciones es un acontecimiento bienvenido. No hace mucho tiempo, había básicamente dos opciones para aquellos que se vieran acosados por un Estado abusivo: rendirse y esperar, como uno hace hasta que el mal tiempo escampe; o tomar las armas para defenderse.

Salir a la calle desarmados para mostrar la oposición a los poderes fácticos con la propia presencia física, simplemente, no era una opción. Aunque algunas personas valientes se atrevieran a desafiar al Estado desarmadas, las masas no pueden ser movilizadas a seguir ese camino. Todos sabían demasiado bien que probablemente hacer esto no les traería un resultado feliz para ellos personalmente, y tampoco lograría un cambio positivo para los demás.

Fue a principios del siglo XX cuando Gandhi consiguió convencer a una gran cantidad de gente de la calle, en Sudáfrica y luego en India, para que lo siguieran a manifestarse, desarmados, en la vía pública – y por lo general vivieron para contarlo. Para ese entonces, la comunicación de masas estaba empezando a funcionar, y las atrocidades en una parte del mundo comenzaban a resonar en el resto de una aldea global en evolución, que a su vez comenzó a considerar el respeto a los derechos humanos como requisito previo para entrar a formar parte de la recién formada comunidad mundial.

Durante el siglo pasado se produjeron, por lo menos en parte, importantes cambios ideológicos y cambios de poder gracias a estas manifestaciones

Quienes estudian estas cosas nos dicen que el mundo, al menos durante los últimos dos siglos, se ha ido convirtiendo en un lugar menos violento. Esto ha tenido consecuencias para las formas de protesta que se pueden llevar a cabo contra los estados. Junto a la violencia, o a la sumisión, se hizo cada vez más posible en muchas sociedades optar por una 'tercera vía', la de las protestas masivas.

Por lo menos ahora existía una posibilidad que, en algunos casos, los estados no recurriesen sistemáticamente al uso de la fuerza frente a las manifestaciones callejeras. De lo contrario, el resto del mundo se lo tendría en cuenta, y en algunos casos actuarían contra el Estado represor. Las manifestaciones pueden, o bien reemplazar la violencia en su conjunto, o por lo menos retrasar el recurso ella. El surgimiento de esta herramienta menos letal de oposición al Estado fue el resultado de un mundo menos violento, pero también una causa.

El poder de las manifestaciones sin armas se demostró cuando Gandhi se convirtió en la primera persona de piel oscura que se enfrentó a un poder imperial europeo – y consiguió una victoria permanente. Durante el siglo pasado, por lo menos en parte, a través de estas manifestaciones se produjeron cambios ideológicos y cambios de poder importantes, incluyendo el fin del colonialismo, de la discriminación racial en los Estados Unidos, del apartheid en Sudáfrica y del comunismo. También jugó un papel central para afirmar los derechos de la mujer, recalcar la importancia de los derechos indígenas, y defender el medio ambiente y los derechos LGBTI. Finalmente, las manifestaciones se han convertido también en un importante medio para expresar los resentimientos ante la globalización.

Manifestaciones, participación política y expresión democrática

Todo esto no significa que todo vaya bien con las manifestaciones en el mundo. La aceptación de que el Estado debe facilitar las manifestaciones, en vez de reprimirlas, está lejos de ser universal. En muchos casos, todavía se utiliza fuerza excesiva: los organizadores se ven atacados antes o después del evento, o las manifestaciones son restringidas por acciones como el cierre de las redes social. Pero el mero hecho de que estas manifestaciones tengan lugar en una escala tan grande muestra que las tensiones sociales subyacentes son todavía muy grandes y que, en muchos casos, persiste un déficit general de respeto hacia los derechos humanos.

También hay que reconocer que no toda manifestación es bienvenida como parte de la democracia y los derechos humanos. En algunos casos, hay manifestaciones dirigidas a promover el odio contra sectores de la población, o pueden degenerar en anarquía y en violencia indiscriminada.

Sin embargo, la cuestión sigue siendo que las manifestaciones se han convertido hoy en día en un factor central e importante de participación política y expresión democrática, incluso como respuesta a algunos de los principales desafíos de nuestro tiempo. Sí plantean riesgos y a veces los manifestantes son maltratados, pero la respuesta correcta es no reprimir las manifestaciones en general, sino gestionarlas correctamente para maximizar la libertad y minimizar los riesgos.

Dada la creciente prevalencia de las manifestaciones y su potencial volatilidad, es de suma importancia asegurarse de que todos los lados operen desde un marco común para la realización de manifestaciones – que haya un conjunto de reglas aceptables para esta (relativamente nueva) forma de compromiso. En muchos casos, tanto los estados como los manifestantes atraviesan territorio desconocido durante el proceso. ¿Qué pueden esperar cada parte de la otra? ¿Cuál debe ser el papel de las tecnologías emergentes? ¿Cómo pueden evitarse sorpresas peligrosas? ¿Cómo integran las legislaciones y prácticas nacionales su conformidad con las normas internacionales?

El desarrollo de un marco para la realización de manifestaciones

Mi interés en contribuir al desarrollo de un marco para hacer frente a la creciente prevalencia de manifestaciones surgió después de que fui nombrado Relator de la ONU para las ejecuciones extrajudiciales en 2010. El primer informe que escribí al Consejo de Derechos Humanos fue sobre “la protección del derecho a la vida en el contexto del control policial de las concentraciones” durante el advenimiento de lo que luego fue denominado como la 'Primavera Árabe'.

En el informe enfaticé la necesidad de un enfoque integral de las manifestaciones por parte de  las autoridades. El hecho de que las demostraciones eran entonces un acontecimiento común no era excusa para que oficiales de policía dijeran que fueron cogidos por sorpresa, y que la situación se había descontrolado a hasta tal punto que se veían obligados usar la fuerza para defenderse, habiendo estado en disposición de disolver la situación antes de que llegara a descontrolarse. Esto era aún más evidente si su propia conducta era la que había provocado que las tensiones estallaran.

Esto significa que no sólo deberíamos aplicar las pruebas de necesidad y proporcionalidad en el uso de la fuerza de policía, sino también la prueba de la precaución. Los estados deben ir contra la corriente y preguntar si podrían haber evitado el uso de la fuerza  a través de medidas como el uso adecuado del equipo, el entrenamiento y la planificación.

En otras palabras, dado el papel central de las manifestaciones en el mundo de hoy, el enfoque no puede ser en el uso de la fuerza de manera aislada, sino que tiene que ser en la manera en que las autoridades se ocupan de las demostraciones en general.

Surge un deber especial, por parte de cualquier Estado que pretenda ser democrático, de facilitar el proceso cuando las personas quieren manifestarse pacíficamente

Tuve la oportunidad de ampliar este enfoque cuando el Consejo nos solicitó a Maina Kiai – el Relator de la reunión y la asociación – y a mí que preparásemos juntos un informe sobre la gestión adecuada de las concentraciones, que se presentó en el año 2016. Abogamos por un enfoque que ve las protestas pacíficas no como una amenaza a la democracia, que debe ser reprimidas o como máximo toleradas, sino como como parte integral de una democracia. El informe trata de ofrecer una re-ordenación de las normas aplicables a las manifestaciones de una manera holística, integrando la correcta gestión de las normas sobre el uso de la fuerza durante todo el proceso de las manifestaciones.

Dada la importancia que adquiere este derecho en nuestra sociedad, surge un deber especial, por parte de cualquier Estado que pretenda ser democrático, para que, cuando las personas quieren manifestarse pacíficamente, facilite el proceso. Las leyes normales no deben suspenderse en el contexto de la protesta pacífica pero, en vez del énfasis normal de la policía en mantener la ley y el orden, el enfoque debe cambiar a la protección de los derechos en caso necesario. En otras palabras, donde el derecho esté en juego, la policía no debe responder con toda la fuerza de la ley a cada infracción, si ésta no amenaza los derechos.

En el informe en su conjunto también destacamos el hecho de que no existe una cosa tal como una concentración sin protección. Muchos derechos entran en juego durante una manifestación, y aunque la manifestación deje de ser pacífica, y los presentes pierdan el derecho de reunión pacífica, los participantes mantienen sus derechos a la integridad corporal y el derecho contra la discriminación, por nombrar sólo dos. Por otra parte, la violencia por parte de unos pocos individuos no significa que toda la concentración sea violenta.

La necesidad de leyes nacionales de conformidad con las normas internacionales

Esperemos que las iniciativas mencionadas anteriormente– y otras que las han seguido como la aprobación por la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos de las Directrices sobre la vigilancia de concentraciones en África que sigue, en gran medida, el mismo enfoque– hayan contribuido a crear una marco normativo ampliamente compartido para la gestión de las concentraciones.

Sin embargo, hay muchos aspectos de la gestión de las manifestaciones que me parece que aún merecen más atención. Un punto central se refiere a las legislaciones nacionales sobre el uso de la fuerza. En un gran número de estados, la legislación interna sobre las circunstancias en las que las leyes permiten el uso de la fuerza por parte de los funcionarios del orden es escandalosamente permisiva.

Estas leyes, en muchos casos, son las reliquias de la época colonial y en el caso de antiguas colonias de Gran Bretaña todavía se basan en el Riot Act de 1714. Si 12 personas se han reunido y no se dispersan después de tres advertencias, las armas de fuego pueden usarse con impunidad. La cuestión no es muy diferente en países con historias diferentes, incluyendo los que estaban bajo control soviético (ver aquí).

Esto requiere atención urgente. La ley internacional de derechos humanos trabaja sobre la base del principio de subsidiariedad, que significa que el derecho internacional provee solo protección secundaria. El sistema legal doméstico es la primera línea de defensa. Especialmente cuando el uso de la fuerza involucra lesiones graves o la muerte de alguien está en juego, los resultados de las violaciones son irreversibles. Las leyes nacionales deberán estar en conformidad con las normas internacionales, para asegurarse de que el entrenamiento de las fuerzas del orden y la rendición de cuentas pueda darse, y que medidas cautelares puedan tomarse según esos estándares internacionales.

Reglamento de armas de control de multitudes y otras tecnologías

El proyecto internacional de derechos humanos también debe conocer al completo el papel desempeñado por la tecnología en el contexto de las manifestaciones y asegurarse de que se mantenga como prioridad. Como se dice a menudo, la tecnología no es intrínsecamente buena o mala, es una herramienta que puede ser utilizada para ambos propósitos. Las reglas de gestión de las manifestaciones deben aprovechar los efectos positivos de la tecnología y evitar los negativos.

Hay poca regulación sobre nuevas tecnologías 'menos letales', pero hay un gran mercado

Cuando hay manifestaciones, una de las aplicaciones más importantes de la tecnología está en el campo de las armas menos letales. Mientras que el advenimiento de las armas menos letales tiene muchos efectos positivos – permitiendo que la policía cuando las circunstancias lo justifiquen, usar la fuerza para lograr el mismo resultado de forma menos perjudicial– también presenta problemas.

Cuando la policía usa esas armas a menudo opera con un falso sentido de seguridad o de licencia de uso. Aunque representan una mejora sobre armas letales, las armas menos letales de hecho pueden causar lesiones graves o la muerte, o el umbral para su uso es tan bajo que el nivel acumulado de su uso creciente conduce a un aumento en el nivel general de la represión en la sociedad. Además, existe poca regulación de las nuevas tecnologías 'menos letales', pero hay un gran mercado para ellas. Es necesario un sistema que asegure que los agentes del orden, al utilizar estas tecnologías, se conozcan y puedan mitigar sus riesgos.

En el caso de tecnologías que pueden mejorar la rendición de cuentas, pero pueden ser demasiado intrusivas, como cámaras corporales, hay que usar también un enfoque cuidadoso.

Las implicaciones de la utilización de sistemas armados no tripulados en el contexto de manifestaciones también requiere especial atención. Los sistemas no tripulados incluyen plataformas de control remoto para el uso de fuerza (drones armados), así como armas autónomas (en que las computadoras controlan el uso de la fuerza), que pueden utilizarse para dispensar fuerza menos fuerza o mortal. Puede haber pocas dudas de que las presiones para utilizarlas en las demostraciones evolucionarán, mientras que se convierten en algo de uso más común en otros campos relacionados con la seguridad.

Aunque presentan graves riesgos de abuso, que deben ser corregidos, me parece difícil decir que drones armados nunca puedan, como cuestión de derecho internacional, ser utilizados para la vigilancia, por ejemplo en una situación con rehenes. Sin embargo, en el contexto de la vigilancia de las manifestaciones, puede ser necesario ser más restrictivos. La policía tiene el deber de facilitar la protesta pacífica, y la presencia de aviones no tripulados armados en ese contexto puede ser un serio desincentivo para ejercer este derecho. Incluso donde el uso de la fuerza pueda estar justificado, hacerlo a través de un drone parece se acerca más al pastoreo de animales que a tratar con seres humanos con derecho a la dignidad. Este manera de utilizar los drones puede agregar el insulto a la lesión– y de hecho puede empeorar la situación. Por otra parte, la policía tiene el deber de proteger a las personas durante las manifestaciones y no puede hacerlo si controlan la situación desde una ubicación remota.

También hay buenas razones para no utilizar armas completamente autónomas en aplicación de la ley. Esta forma de control implica que una computadora con inteligencia artificial o máquina de aprendizaje, al extremo de que ya no hay control humano significativo, determina si se usará la fuerza. Algunos de nosotros hemos discutido que la plena autonomía en el suministro de fuerza no tiene ningún papel a jugar en los conflictos armados, pero existen puntos de vista opuestos. Me atrevería a afirmar que no debe haber dudas sobre el hecho de que este tipo de armas no deben ser utilizadas en ninguna situación de aplicación de la ley.

Explorando las diferentes dinámicas de las manifestaciones

Es necesaria un mayor implicación compromiso conceptual con las manifestaciones por parte de los investigadores. Se necesita una exploración más completa de los fundamentos de este derecho a manifestación, para asegurar que puede resistir mejor las tormentas a las que se enfrentará. Por ejemplo, el derecho de reunión pacífica a menudo se presenta como una manifestación de la libertad de expresión, y como resultado de esto puede ser sometido a las mismas limitaciones. Aunque existe un solapamiento considerable, parece importante también hacer hincapié en las diferencias que existen entre estos dos derechos. La libertad de reunión no es sólo un aspecto del derecho más amplio a la libertad de expresión, es un derecho distinto, que cuenta con su propia dinámica y justificación.

Las protestas pacíficas son muy específicas en el sentido que implican la presencia concreta y física de la persona involucrada – la importancia del mensaje que transmiten está en el hecho de que forma parte de la reunión, no en algún otro lugar. No sólo hablan por hablar, también caminan la marcha. Los manifestantes no habitan sólo en el mercado de ideas, sino que han entrado en el mercado real. Y normalmente es un derecho que se ejerce en colaboración con otros, como parte de un colectivo.

Para prosperar, las sociedades necesitan personas con capacidad de acción y responsabilidad

De esta manera, debemos reconocer que, mientras que muchas manifestaciones son simplemente expresiones de solidaridad y no representan una amenaza para el Estado, potencialmente pueden representar un desafío poderoso al Estado. Sin embargo, es necesario argumentar que este es un riesgo que vale la pena correr; por ejemplo, porque puede hacer que otras amenazas más graves para el sistema sean innecesarias, y porque estimula la participación humana, en lugar de la apatía – y para prosperar, las sociedades necesitan personas con capacidad de acción y responsabilidad.

Por otra parte, hay un montón de espacio para la colaboración más multidisciplinaria en este campo. No hay suficientes personas que, trabajando en este campo, estén tomando nota de los estudios psicológicos y sociológicos que han proporcionado una visión más clara de la dinámica de las manifestaciones. Se pueden utilizar más las TIC para entrenar a policías con simulaciones de situaciones de protestas multitudinarias, para ayudar a prevenir reacciones excesivas cuando se encuentren con situaciones de la vida real.

Estas son algunas ideas sobre la naturaleza singular de la manifestación, pero existen claramente muchas oportunidades para que otros puedan entrar en el debate.

Las manifestaciones han llegado a desempeñar un papel importante en el discurso democrático moderno. Es un medio notable de participación política y se compromete con algunas de las grandes cuestiones de nuestro tiempo. El hecho de que las personas participen en el proceso político a través de manifestaciones significa que tienen más influencia, y por ende debería haber más autoridad sobre los resultados posibles, aunque las circunstancias específicas de una manifestación puedan ser bastante agitadas. Mucho dependerá de si encontramos  principios, capacidad de respuesta y maneras innovadoras de asegurarnos de que las fuerzas que se movilizan cuando esto sucede puedan desempeñar un papel significativo en la conformación de nuestro futuro compartido.

About the author

Christof Heyns is Professor of Human Rights Law at the University of Pretoria, Member of the United Nations Human Rights Committee, and was UN Special Rapporteur on extrajudicial, summary or arbitrary executions (2010–2016).


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