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¿Puede China ayudar a Venezuela?

Después de años de desgobierno económico y de luchas políticas, Venezuela se encuentra en medio de una crisis política, económica y humanitaria que se debe, en parte, a una relación insostenible con China. English Português

Manifestante ante la Guardia Nacional venezolana, mayo 2017. Foto:: Efecto Eco. Cortesía Diálogo Chino. Todos los derechos reservados.

El gobierno chino no se ha pronunciado sobre la terrible situación en Venezuela, mientras que algunos actores externos – incluyendo los países latinoamericanos próximos –  han llamado la atención sobre el papel de China en dicha situación.

Esta omisión es a la vez desconcertante y equivocada, dada la importante asociación económica y diplomática de China con Venezuela. Este lapsus tiene sus raíces en el principio de la política exterior china de no interferencia en la política interna de otros países, su propio sistema político no democrático y su objetivo de fomentar relaciones mutuamente beneficiosas con otros países en desarrollo. Todos estos factores han confluido para crear un silencio ensordecedor en relación al rol de Beijing en lo que es, finalmente, una crisis de gobernabilidad democrática en Caracas.

Ha llegado la hora de preguntarse si existen acciones que Beijing puede y debe hacer para ayudar a Venezuela a dirigirse hacia una senda más sostenible, tanto por una cuestión de principios como por el propio interés nacional de China. En última instancia, la implicación y respuesta de China ante las turbulencias a distintos niveles de Venezuela pone de relieve una serie de desafíos económicos y diplomáticos con los que Beijing se enfrenta en sus relaciones con otros países en desarrollo, ricos en recursos y sacudidos por crisis en todo el mundo.

Una respuesta regional limitada

Durante la última década, China se ha convertido en la principal línea de financiación de Venezuela.

La actual crisis venezolana tiene sus raíces en la polarización política y social interna bajo el mandato del ex presidente Hugo Chávez y la politización de la empresa estatal Petróleos de Venezuela SA (PDVSA). A partir del 2013, tras la muerte de Chávez y la sucesión en el cargo de Nicolás Maduro, que ganó las elecciones presidenciales por un estrecho margen de votos, Venezuela ha experimentado un incremento notable de los conflictos políticos y sociales y un deterioro aún más dramático en su gobernabilidad. La caída de los precios mundiales del petróleo a partir de 2014 empujó a una economía tan dependiente del petróleo como la venezolana a una crisis generalizada. La Venezuela de 2017 se caracteriza por la escasez de absolutamente todo, desde papel higiénico hasta medicamentos y reservas de divisas, y por protestas callejeras y escenas de violencia. Hoy, Venezuela está muy lejos de los días embriagadores de hace tan sólo una década, los de la agenda de la Revolución Bolivariana de Chávez, cuando el precio del barril de petróleo estaba en 120 dólares. Hoy se considera el país económicamente como un caso perdido y como un paria político.

El apogeo del mandato de Chávez, durante la primera década de los años 2000, coincidió con un aumento dramático de las relaciones comerciales y diplomáticas de Beijing con Caracas. Sin embargo, a medida que Venezuela se hundía en su crisis post-Chávez, la mayoría de las discusiones sobre cómo los actores externos podían ayudar a promover un cambio en Venezuela no se centraron en China sino en los países vecinos del hemisferio occidental y en organismos regionales multilaterales, especialmente la Organización de Estados Americanos (OEA). La voz más clara y contundente ha sido la de su Secretario General, Luis Almagro, quien no escatimó palabras cuando declaró recientemente: “se ha perdido la legítima autoridad democrática [en Venezuela] y el gobierno ha decidido elegir el autoritarismo y la represión para mantenerse en el poder”. Dado el escaso impacto que han tenido los esfuerzos regionales y multilaterales y a la luz de los enormes préstamos a cambio de petróleo de China a Venezuela, el  rol de Beijing debe comprenderse y escudriñarse con más atención.

El papel importante pero parcial de China

Durante la última década, China se ha convertido en la principal línea de financiación de Venezuela, proporcionándole más de 60.000 millones de dólares en préstamos respaldados por petróleo y decenas de miles de millones más en otro tipo de contratos y acuerdos de inversión. Venezuela es el mayor receptor de préstamos respaldados por el Estado, no sólo en América Latina, sino en el mundo. La cobertura mediática y el análisis de los mercados financieros sobre el rol de China en Venezuela se han centrado casi exclusivamente en la doble cuestión de si los bancos estatales chinos le seguirán proporcionando a Caracas una línea de crédito y si Venezuela será capaz de devolver lo que adeuda a través de envíos de petróleo a largo plazo a China. Este énfasis en la relación de préstamos-por-petróleo que mantienen los dos países pone de relieve la ausencia de una discusión más amplia sobre el papel y la responsabilidad de China en la actual situación de Venezuela, incluida la implicación potencial de Beijing en los esfuerzos regionales y multilaterales para hacer frente a la crisis.

Se trata de una preocupación que tiene carácter de urgencia ya que en los últimos años se ha hecho evidente que la sostenibilidad a largo plazo de los préstamos de China a Venezuela es altamente dudosa. En el marco de las consecuencias de la crisis financiera internacional de 2008, Venezuela pudo mantenerse en gran medida aislada de los mercados financieros mundiales y de financiación al desarrollo y los préstamos respaldados por el Estado le permitieron a Chávez seguir aplicando políticas económicas expansivas.

Consecuencia de ello es que los préstamos chinos han lastrado a Venezuela con una deuda insostenible con cargo a la exportación de petróleo. Incluso cuando los precios del petróleo eran altos, existía ya la preocupación de que Venezuela hubiera concertado acuerdos comercialmente desacertados con China en aras a los objetivos ideológicos y de política exterior de Chávez. Sin embargo, tras la muerte de Chávez y después de la caída de los precios del petróleo, el foco del debate se ha desplazado hacia la incapacidad de Venezuela de cumplir con el retorno de su deuda y mantener sus compromisos de envío de petróleo a China. En última instancia, Venezuela se enfrenta a la opción de incurrir en el incumplimiento de los acuerdos de préstamo o de reducir aún más el gasto en programas sociales y humanitarios para pagar su deuda con China y otros acreedores.

Los préstamos chinos han lastrado a Venezuela con una deuda insostenible.

La paciencia de China con sus antiguos amigos chavistas ha empezado a desgastarse. Gran parte de esta relación bilateral de préstamo-por-petróleo sigue siendo oscura, pero lo que está claro es que los préstamos chinos, principalmente los otorgados a través del Banco de Desarrollo de China, se han desacelerado sustancialmente como mínimo en los últimos dos años. Tras las reuniones entre funcionarios chinos y venezolanos mantenidas en Caracas en 2016, un funcionario chino declaró: “El consenso era que no habría nuevas inversiones… Había un claro mensaje desde arriba: dejarlos caer”. Semejante expresión de impaciencia y exasperación contrasta con el enfoque de “capital paciente” a largo plazo de Beijing y la evaluación de riesgos que supuestamente respaldaba las decisiones anteriores de China de comprometer préstamos masivos a Venezuela a pesar de signos evidentes de riesgo económico y político. De hecho, las frustraciones de Pekín con Caracas han ido cociéndose bajo la superficie hace tiempo. Los estrechos vínculos políticos y los préstamos masivos de China – incluso durante los años de Chávez- no lograron traducirse en ventajosas oportunidades de inversión petrolera en la cuenca del Orinoco ni en los grandes flujos de petróleo que China esperaba.

Principios diplomáticos e intereses prácticos de China

Dado que Pekín ha construido relaciones tan estrechas -aunque en muchos sentidos problemáticas- a nivel financiero, comercial y diplomático con Caracas, ahora es el momento de incluir a China en discusiones más amplias para abordar la difícil situación en Venezuela. Para avanzar, estas discusiones deberían partir de una explicación de la ausencia relativa de China en estas conversaciones sobre el papel de los actores externos para ayudar a resolver la crisis que ha ido profundizándose en Venezuela.

Tomemos, por ejemplo, la presunta concordancia entre los intereses comerciales y diplomáticos a corto plazo de China sobre el terreno y el compromiso a largo plazo de Beijing con la posición de no interferencia en la política interna de otros países y sus proclamas de solidaridad diplomática con otros países en desarrollo. China podría considerar que el caótico status quo en Venezuela es una apuesta más segura para el reembolso de sus préstamos y para garantizar futuros envíos de petróleo –amén de preservar sus estrechos vínculos entre estados -  que la de una transición hacia un gobierno distinto, presumiblemente liderado por la oposición. Si esto fuese así, dicha estrategia encajaría con el compromiso de Beijing con la no interferencia diplomática y la solidaridad Sur-Sur. Asimismo, los países vecinos de Venezuela y las organizaciones multilaterales, como la OEA, podrían considerar que la no participación de China en las discusiones sobre el futuro de Venezuela es consecuencia directa del interés práctico de Beijing en el status quo y de los principios de política exterior mencionados anteriormente. De ser así, esto podría llevar a estos otros actores a abstenerse incluso de preguntar sobre un posible rol chino en los esfuerzos externos en pro de un cambio en Venezuela.

Pero ni el interés propio ni los principios rectores de la política exterior justifican la ausencia de China de las discusiones sobre el futuro de Venezuela de manera sencilla o convincente. En términos de principios, China se ha esforzado por describir su relación con Venezuela - y con América Latina en general - como un elemento clave de su compromiso con la diplomacia Sur-Sur con los países en desarrollo. Beijing argumenta que facilita resultados beneficiosos para ambas partes y que ayuda a mejorar una ”gobernanza económica global inadecuada” con políticas que contrastan con los enfoques supuestamente de suma cero asociados con el Norte Global (particularmente con los Estados Unidos). Por ejemplo, en vísperas de la visita del presidente chino, Xi Jinping, a América Latina en noviembre de 2016, un artículo de China Daily afirmaba: “Como economía emergente y como el país en desarrollo más grande del mundo, China siempre ha estado al lado de los países en desarrollo y ha cumplido con la responsabilidad que le corresponde, acorde con su status de poder económico mundial”.

Beijing tiene muchas y complejas razones para buscar vías más sostenibles para la gestión de la economía venezolana. 

Pero las declaraciones de Beijing acerca de su compromiso con el principio de no interferencia y la solidaridad Sur-Sur ocultan realidades más complejas. Por un lado, los responsables de la toma de decisiones en China han debatido si - y como - deberían ser más flexibles en su postura de no interferencia, dados los crecientes intereses globales de China en el marco de un entorno internacional dinámico. Esto refleja los cambios en los riesgos comerciales y diplomáticos (y en las oportunidades) con los que se enfrenta China, y esta evolución puede ayudar a explicar la voluntad de China de dialogar abiertamente con los partidos de la oposición en varios países, incluyendo Venezuela. Además, la retórica win-win de la diplomacia Sur-Sur de China ha ocultado durante mucho tiempo la preocupación acerca de los nuevos patrones de dependencia económica de China que emanan de los países ricos en commodities en América del Sur, África y otros lugares. Ningún líder articuló este creciente sentimiento de preocupación mejor que la ex presidenta de Brasil, Dilma Rousseff, cuando declaró que las relaciones entre China y Brasil necesitaban moverse “más allá de la complementariedad”.

En términos de interés material – dada la enorme exposición de China a los préstamos y a las inversiones en Venezuela, sin mencionar el petróleo procedente de este país y su importancia para la seguridad energética china –, Beijing tiene muchas y complejas razones para buscar vías más sostenibles para, como mínimo, la gestión de la economía venezolana, especialmente en el sector petrolero. Venezuela ya ha incurrido, de facto,  en default en parte de sus préstamos con China y, en el mejor de los casos, será capaz de devolver sólo los intereses. Si este es el caso y si Venezuela no está entregando el volumen de petróleo al que se había comprometido con China, entonces la lógica del apoyo chino para mantener el status quo podría ser mucho más débil de lo que la mayoría quisiera asumir. Por supuesto, ni los funcionarios venezolanos ni los chinos han hecho ningún reconocimiento políticamente explosivo del incumplimiento, ni tampoco han admitido que el status quo no le sirva a ambas partes. Por el contrario, durante años, los funcionarios chinos han insistido en que la permanencia del status quo era la mejor garantía para proteger sus intereses económicos y diplomáticos. Sin embargo, teniendo en cuenta las tendencias mencionadas, parece muy dudoso que el modelo de préstamos por petróleo pueda prevalecer a medio o largo plazo. Este modelo se ha vuelto insostenible desde hace ya mucho tiempo y tal vez podría allanar el camino para una discusión sobre cómo podría cambiar el compromiso de Beijing con Caracas.

La necesidad de reconfigurar el enfoque chino

Las contradicciones inherentes al interés material de China y la lógica basada en los principios de su diplomacia en los países en desarrollo han ido en aumento en los últimos años. La propia doctrina oficial de la política exterior sobre el desarrollo pacífico de China - con su énfasis en las llamadas relaciones mutuamente beneficiosas y complementarias - ha venido afirmando que el desarrollo económico y la estabilidad van de la mano cuando se trata del compromiso de China con los países en desarrollo ricos en commodities, como es el caso de Venezuela . Pero en términos de la capacidad de China para llevar a cabo su rol global cada vez más complejo, esta narrativa de expresar simplemente vagas esperanzas de estabilidad en países que experimentan crisis económicas y rupturas democráticas y gubernamentales ya no basta. Los marcos conceptuales y políticos chinos ya no bastan para el caso de Venezuela. La gestión económica y la estabilidad social no pueden separarse de otros aspectos de gestión o de la propia política.

El problema fundamental de Venezuela es la ruptura de la gobernanza democrática. Después de todo, la crítica de la OEA se basa clara y llanamente en la afirmación que Caracas está violando los estándares regionales de democracia. Y las recientes convocatorias de Maduro a una asamblea para reescribir la constitución han suscitado fuertes críticas de países vecinos como Argentina, Brasil y Chile, que sostienen que tal medida equivaldría a un golpe y a un avance definitivo hacia el autoritarismo.

Por su parte, China podría estar ya distanciándose de una rígida adhesión a su política de no interferencia y acercándose cada vez más a reconocer que sus propios intereses nacionales podrían requerir nuevas formas de implicación o compromiso en asuntos contenciosos para su gobierno en otros países, incluyendo Venezuela. Sin embargo, incluso si el enfoque de China estuviera cambiando de esta manera, la manera como esta implicación podría percibirse y recibirse por parte de la comunidad internacional, y por parte de sus propios ciudadanos, son cuestiones cruciales que probablemente generarían polémica.

Venezuela es el caso más notorio de un país que tiene una relación de deuda insostenible con China.

Para China, la forma de entender lo que constituye una buena gestión en los contextos extranjeros, especialmente en lo que respecta a la política interna de los países en desarrollo, es una cuestión muy espinosa. ¿Qué tan realista o deseable sería esperar que China evalúe la forma y el carácter de la gobernabilidad democrática de Venezuela? Porque, al fin y al cabo, China no es una democracia. Los defensores de los modelos de desarrollo y gestión de Beijing sostienen que China ha desarrollado una alternativa efectiva al liberalismo occidental. ¿Qué nivel de legitimidad podría tener China en las discusiones sobre la ruptura democrática, y sus alternativas, en un lugar como Venezuela? Tales preguntas y contradicciones ponen de relieve las limitaciones potenciales de la implicación de China y su contribución más amplia al liderazgo y a la gobernanza mundial.

Sin embargo, esto no debería descartar un debate más abierto sobre lo que Beijing puede y debe hacer en estos momentos. Un punto de partida podría centrarse en las cuestiones relacionadas con la gobernanza que son importantes para Venezuela, China y para el resto de la comunidad internacional - incluyendo la sostenibilidad de la deuda, el sector petrolero y la sostenibilidad ambiental. Actualmente, Venezuela es el caso más notorio de un país que tiene una relación de deuda insostenible con China, hecho que finalmente implica altos costes para ambas partes. De manera más amplia, las iniciativas de desarrollo lideradas por China en su propia región ya están suscitando preocupación acerca de potenciales “servidumbres de la deuda“. Por lo tanto, China puede y debe trabajar con los países vecinos de Venezuela y con las instituciones internacionales para pensar cómo ayudar a aliviar la crisis actual, pero también para establecer un precedente para los préstamos de China en otras partes del mundo. En cuanto a la gobernanza del sector petrolero, puede resultar de utilidad explorar un posible esfuerzo multilateral para ayudar a encontrar formas de asegurar que la extracción y uso del crudo extra-pesado venezolano se alinee con los esfuerzos chinos y globales para combatir los efectos del cambio climático.

China también debería considerar trabajar a través de las organizaciones regionales multilaterales con las que ya tiene sólidas relaciones de trabajo, como el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco de Desarrollo de América Latina (CAF), con sede en Venezuela, e incluso la Comisión Económica para América Latina y el Caribe y otros organismos afiliados a las Naciones Unidas. Estas instituciones deberían reflexionar colectivamente sobre cómo China podría desempeñar un papel constructivo en los esfuerzos multilaterales para ayudar a Venezuela a encontrar a corto y medio plazo un camino económico más sostenible. Hasta la fecha, ninguna de estas organizaciones ha desempeñado un rol tan destacado como el de la OEA, pero dado su enfoque más específicamente económico, podría representar una plataforma multilateral de carácter más práctico para un mejor y mayor compromiso constructivo por parte de China.

Si, por el contrario, China decide mantener una visión limitada sobre los actuales o futuros préstamos por petróleo y preserva sus esperanzas idealistas de mantener la estabilidad, esto demostraría la superficialidad de sus posiciones en relación a cualquier tipo de posible liderazgo de la gobernanza económica mundial. Además, socavaría directamente las declaraciones de Beijing sobre solidaridad y amistad basadas en el desarrollo en relación con países del Sur Global y de América Latina en particular. Un nuevo descenso hacia un autoritarismo caótico en Venezuela no ayudaría en absoluto a los intereses o ambiciones de China.

Conclusión

Beijing debería asumir un rol más activo y responsable para ayudar a crear un futuro más viable para Venezuela y su gente.

Dado que China habla de una “nueva era” en las relaciones entre China y América Latina – amén de las afirmaciones de Beijing de que ahora está haciendo contribuciones cruciales a favor de la gestión global y los bienes públicos mundiales – es el momento de preguntarse qué es lo que hará en el futuro y, de modo a más amplio, cuál será el rol de China y sus responsabilidades con respecto a Venezuela y los países en desarrollo, ricos en recursos pero en general atravesados por conflictos políticos y sociales. Especialmente en un período como el actual, de desvinculación de los Estados Unidos y de confrontación directa con sus países vecinos, los funcionarios gubernamentales y los ciudadanos en Venezuela y otros países latinoamericanos podrían mirar a China para que desempeñara un papel de más envergadura y más positivo. Lo mismo podría decirse de su implicación en los estados frágiles de África (como Sudán del Sur), el Sudeste Asiático (como Myanmar) y en otros lugares.

Tales esperanzas y demandas deberían responder a expectativas y estándares más elevados de los que han tenido, por lo general, hasta ahora, no sólo en temas como las normas ambientales y laborales de la minería china y sus inversiones en represas, sino también específicamente para ayudar a resolver la crisis humanitaria y de gobernabilidad en Venezuela. China ha tenido un enorme impacto económico en este país y ese impacto conlleva una mayor responsabilidad que en cualquier otro lugar de América Latina.  En definitiva, Beijing debe adoptar un enfoque más responsable en sus relaciones con Caracas. Si bien Venezuela puede representar para China su mayor desafío económico y diplomático en las Américas, China se enfrenta y se enfrentará a complicaciones similares en su relación con una serie de países en desarrollo ricos en recursos, pero afectados por conflictos en África y en particular, en el sudeste asiático. Enterrar la cabeza en la arena cuando debe hacer frente a sus responsabilidades en Venezuela y en otros lugares no será en absoluto beneficioso para ella a largo plazo.

Un artículo de Carnegie Endowment de 2016 titulado “Venezuela al borde: ¿la región puede ayudar?” terminaba con la siguiente observación: “Sin el apoyo diplomático y el compromiso económico de Brasilia y Buenos Aires en la última década. . . el chavismo no podría haberse mantenido a flote ni haberse hecho con un control tan intransigente del poder”. Esto mismo podría decirse acerca de China. A partir de ahora, Beijing debería asumir un rol más activo y responsable trabajando con el resto de la comunidad internacional para ayudar a crear un futuro más viable para Venezuela y su gente. Y Venezuela, por importante que sea, es sólo la punta del iceberg de los retos a los que se enfrenta China en sus incipientes esfuerzos por desempeñar un mayor papel y ser un actor respetado en la escena global.

 

Este artículo fue publicado previamente por Diálogo Chino.

About the author

Matt Ferchen es Profesor Asociado en el Departamento de Relaciones Internacionales de la Universidad de Tsinghua en Beijing, China.

Matt Ferchen is an Associate Professor in the Department of International Relations at Tsinghua University in Beijing, China.

Matt Ferchen é professor associado do Departamento de Relações Internacionais da Universidade de Tsinghua, em Pequim, na China.


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