Depuis le milieu des années 1990, les donateurs du Nord, en particulier du Royaume-uni, de la  Belgique, des États-Unis, de l'Union Européenne et des Nations unies, ont joué des rôles centraux dans le développement et dans la sécurité de la région des Grands Lacs en Afrique centrale. À la suite de la victoire du Front patriotique rwandais, qui mit fin au génocide en 1994, l'aide du Nord au Rwanda a été enthousiaste. L'aide à la République démocratique du Congo est venue plus tard, après un programme de libéralisation promu par les Institutions financières internationales en 2001, qui a créé les conditions pour le réengagement des donateurs après dix ans d'absence. À l'est du Congo, et plus particulièrement dans le Kivu, la violence a continué à des degrés d'intensité variables, le  dernier cycle  ayant été commis par le M23, un mouvement pour lequel on a établi de façon crédible qu'il était soutenu par le Rwanda.

Le discours du développement évoque un échec cuisant à propos du Congo : un échec de l'État, un échec des accords de cessez-le-feu et ou de paix, un échec des Objectifs du millénaire pour le développement. Pratiquement tous les rapports sur le Congo proviennent d'institutions (de courants politiques variés ou encore, apparemment sans affiliation) basés au Nord plutôt qu'au Congo. Ils impliquent que malgré les efforts en faveur de la paix, de la démocratie et de la libéralisation, des personnes et des événements au Congo (ou au Rwanda) ont provoqué l'échec de ces processus.

Ces échecs ne sont pas présentés comme portant atteinte aux intentions des donateurs, considérés comme bienfaisants (quoique frustrés), et qui continueraient à assumer leur rôle dans les pays en voie de développement malgré les déceptions du développement sur le continent africain depuis l'indépendance. Pendant les quinze dernières années, les donateurs du Nord ont étroitement lié la sécurité avec les politiques de développement. D'où le rôle qu'ils ont pris lorsqu'il s'agit de favoriser les accords de paix, concevoir les infrastructures politiques et légales, organiser la démobilisation, et rédiger conjointement les constitutions. On considère que le développement et la sécurité se renforcent mutuellement, et l'on définit la sécurité en terme d'intérêts partagés.

Tous dans le même bateau?

Prétendre qu'il existe des intérêts communs pose problème, car le Congo a été pillé tout au long de son histoire. L'expérience de sa population n'est pas celle d'une convergence d'intérêts, mais celle d'un pouvoir violent poursuivant des intérêts incompatibles. De plus, en dehors de ces affirmations, il n'est pas évident que les intérêts des sources de pouvoir local ont assez changé pour signaler une réorganisation fondamentale sur la question de la sécurité.

Au contraire, il y a des continuités évidentes. Au 21ème siècle, les donateurs du Nord ont réaffirmé leur influence dans la région des Grands Lacs et utilisé des moyens de pression politiques et économiques pour stabiliser les conflits. Ce faisant, ils ont renforcé les structures de la distribution du pouvoir au niveau national. Au Congo et au Rwanda, l'aide du Nord a contribué de manière significative au recyclage  des chefs militaires dans des rôles politiques. Il s'agissait évidemment de les attirer loin du champ de bataille, mais cela a eu aussi pour conséquence d'évincer les civils qui prétendaient au pouvoir politique. Dans les deux pays, les individus et les groupes appartenant à l'élite ont été soutenus, excluant la majorité de la population du pouvoir politique et économique.

Au Congo, la transition qui a eu lieu de l'accord de paix de 2002 aux élections quatre ans plus tard a vu le parrainage du Nord privilégier systématiquement ceux qui utilisaient la violence. La paix, financée et orchestrée par les donateurs du Nord, a vu nommer d'anciens combattants aux postes de président et vice-président. Ce processus impliquait les donateurs dans la violence, puisqu'il exigeait d'eux qu'ils ferment les yeux sur les prédations exercées par l'élite sur la population et sur les combats qui continuaient à l'est du pays. La promotion d'officiers de l'élite a aussi entraîné des formes de violence moins visibles, en permettant à ces gens de piller les fonds de l'aide et d'imposer une fiscalité arbitraire et rétrograde.

Malgré des différences importantes dans la situation politique au Rwanda, là aussi les donateurs ont sapé la possibilité d'une responsabilité intérieure en soutenant aveuglément les équipes dirigeantes. Une relation de travail existait entre les donateurs et le Président Paul Kagame depuis la fin des années 1990. Elle a créé les conditions qui ont permis une tolérance très large face à son utilisation de la violence pour supprimer les opposants à l'intérieur et pour poursuivre ses intérêts au Congo. La fin récente du financement par les donateurs n'a pas modifié cette situation et l'a même aggravée à certains égards en tentant de manipuler le gouvernement rwandais par le biais de l'aide. En attendant, la contribution du Rwanda à la mission des Nations unies au Darfour lie les mains des pays donateurs qui soutiennent un déploiement des Nations unies dans les conflits africains mais  sont réticents à fournir des troupes.

Un développement et une sécurité compromises

Soutenir le pouvoir violent dans la région revient à compromettre continuellement le développement et la sécurité que les donateurs cherchent à promouvoir. On a cherché à établir la paix au Congo non pas en indemnisant les victimes de la guerre, mais en récompensant ses responsables, et la démocratisation s'est faite en fermant l'espace politique. Le troisième élément de la triade du développement contemporain, la libéralisation économique, est faussée par ces arrangements politiques. Des collaborations ont été établies tant bien que mal entre les instances dirigeantes et les donateurs qui marginalisent la majorité de la population.

La libéralisation économique du Congo en 2001, au beau milieu de la guerre, a été promue si rapidement qu'il n'y a pas été possible de développer les institutions d'appui ou les processus d'emploi ou de distribution. Elle a préparé la voie pour la liquidation des concessions minières en 2004-5, qui a largement profité aux hommes politiques de l'élite mais a été désastreuse en terme de développement. Toutefois, l'absence de procédures légales ou politiques n'a pas servi de barrière. Elle a eu pour effet de permettre de passer outre l'engagement  et les manifestations de la population, et d'accélérer l'accès international aux ressources minières.

Pour les dirigeants de la région, les aides sont une source de revenu à négocier par rapport au contrôle des ressources bien plus importantes de l'est du Congo. Le gouvernement congolais a utilisé les aides disponibles pour consolider sa force dans le pays, en particulier dans les zones à propos desquelles il n'y a pas de litige. Dans l'est agité, il a délégué le contrôle du secteur minier et de l'utilisation de la force à l'armée, qui n'est en général pas rémunérée et paye pour ce privilège. Pour le Rwanda, l'instabilité dans le Kivu est suffisante pour permettre l'extraction même s'il doit en même temps gérer les dommages à sa réputation résultant du soutien qu'il apporte aux groupes armés. Le M23 est actuellement à la tête de la violence, mais son existence provient de la normalisation d'un pouvoir violent dans le cadre prétendument démocratique du Congo et du Rwanda, et ses attaques sont facilitées par l'absence de toute structure politique, légale ou militaire pour protéger la population.

La quête du pouvoir dans la violence a produit des gagnants et des perdants, plutôt que des bénéfices ou des pertes partagés. Les intérêts des donateurs du Nord ont été en partie servis en légitimant les dirigeants de Kinshasa et de Kigali. Cela a étendu le pouvoir du Nord en imposant des configurations politiques et économiques tout juste compatibles avec leur forme de pouvoir néolibéral. Les élites régionales ont aussi profité de ce processus. Ce qui, depuis le Nord, est perçu comme une faiblesse de l'État (l'incapacité du Congo à sécuriser ses frontières et l'opposition entre les éléments rebelles rwandais) pourrait aussi bien être interprété comme une puissance de l'État face à une population si affaiblie qu'elle n'est pas capable d'organiser une auto-défense ou une opposition.

Les perdants ont régulièrement été la population civile, en particulier celle du Kivu, devenue vulnérable et dont l'existence même n'intéresse pas ou gêne des acteurs plus puissants. Les processus qui nourrissent ces formes de pouvoir à Kinshasa et à Kigali ont creusé le fossé qui sépare les intérêts de la population de ceux des dirigeants. Le M23 détourne l'attention des interventions qui suscitent les divisions, interventions dont il est lui-même un produit. Il concentre l'attention des médias sur le Kivu, plutôt que sur le soutien apporté au pouvoir violent, qui produit en permanence la dynamique responsable de la formation des groupes armés.

Le M23, une conséquence probable du pouvoir violent

Lorsqu'on considère les gagnants et les perdants, le discours de l'effort et de l'échec tenu par les donateurs à propos du Congo ne convainc pas. Les domaines d'« échec » dans la perspective du Nord sont tout simplement autant d'occasions pour les donateurs de prendre des rôles – dans la construction étatique, dans l'architecture de la paix, ou dans l'aide apportée aux Objectifs du millénaire pour le développement. Cet « échec » perpétuel n'est déroutant qu'en raison des affirmations selon lesquelles ces interventions sont faites au nom d'intérêts communs.

En prétendant avoir un rôle dans la sécurité, les donateurs du Nord se retrouvent dans une impasse au Congo. Ils prétendent que des intérêts communs existent, mais que se passe-t-il quand les intérêts des parties intéressées au Congo entrent en conflit entre eux ou avec les intérêts des donateurs ? L'aide officielle provient d'organes gouvernementaux, qui ne peuvent pas négliger ou compromettre  à dessein les intérêts nationaux. Ce n'est pas parce qu'on a découvert une nouvelle forme de sécurité que l'on prétend que la sécurité est commune à tous. Bien plutôt, il s'agit d'un vernis politique pour justifier leur rôle dans les questions de sécurité tout en niant poursuivre leurs intérêts propres.

L'aide fournie par les donateurs du Nord a contribué directement à la constitution d'instances dirigeantes agressives dans l'élite de part et d'autre du Kivu. Ces instances dirigeantes utilisent la violence pour marquer des points politiques, militaires et économiques et pour consolider leur pouvoir aux dépens de la population du Kivu. Il peut sembler malhonnête d'affirmer que les donateurs camouflent leur soutien aux politiques qui entretiennent les divisions dans la région des Grands Lacs en prétendant viser des bénéfices communs pour la sécurité. Mais il est bien plus cynique de soutenir le pouvoir violent de Kinshasa et de Kigali, pour ensuite montrer du doigt leurs échecs intérieurs au moment où les États règlent leurs différends de manière opportuniste par le biais d'opérations des groupes armés contre la population.

Traduit par Ludmilla Barrand.