Print Friendly and PDF
only search openDemocracy.net

Es gelten die Allgemeinen Geschäftsbedingungen: Visafreiheit für Georgien und die Ukraine

Die Osterweiterung der visafreien EU-Einreiseregelung hat weniger mit den europäischen Werten zu tun als mit dem Versuch, Migrationsflüsse in Schach zu halten. English


„Ohne Visum“ steht auf diesem Plakat in Kiew. Die visafreie Regelung zwischen der Ukraine und der Europäischen Union tritt in Juni in Kraft. Foto Serg Glovny/Zuma Press/PA Images Alle Rechte vorbehalten.Es war eine Achterbahnfahrt und eine endlose Geduldsprobe: Entscheidungen wurden scheinbar auf ewig aufgeschoben, Hoffnungen enttäuscht. Nun können endlich Georgier und Ukrainer visafrei in die EU-Länder reisen.

In einem einwandererfeindlichen politischen Klima in der EU wurde aus einer eher technischen Frage der Lockerung in der Kurzzeitvisavergabe ein hochpolitisches Tauziehen. Die angebliche Gefahr durch die illegale Zuwanderung und das organisierte Verbrechen - Ängste, die meist auf vereinzelten Berichten gründeten - wurden von einigen EU-Staaten instrumentalisiert, um den Prozess hinauszuziehen und einen viel härteren Mechanismus für die Aussetzung der Visafreiheit für alle Drittländer, die einen visafreien Verkehr mit der EU genießen, durchzusetzen. Diese Strategie delegierte die Zuwanderungskontrolle an die nicht-EU-Länder. Ein Teil dieser Strategie ist es, dass die EU unverzüglich die Visapflicht wiedereinführen kann, sollten die Drittländer es versäumen, z.B. die abgelehnten Asylbewerber aufzunehmen oder den Durchzug der illegalen Migranten zu verhindern.

In einem einwandererfeindlichen politischen Klima in der EU wurde aus einer eher technischen Frage der Lockerung in der Kurzzeitvisavergabe ein hochpolitisches Tauziehen.

Trotz dieser Zugeständnisse ist der symbolische Gewinn für die Ukraine und Georgien zweifellos sehr bedeutsam. Schließlich war es Janukowytschs Weigerung, das EU-Assoziierungsabkommen zu unterschreiben, die die Initialzündung der Euromaidan-Proteste geliefert hat. Für die Bürger dieser zwei postsowjetischen Staaten bedeutet die Visabefreiung eine willkommene Öffnung im „weichen“ Papiervorhang zwischen Europa und seinen östlichen Nachbarn. Gleichzeitig aber finden die Regierungen der Region wenig Antriebskraft, mit der europäischen Integration fortzufahren oder Menschenrechte hochzuhalten - umso weniger als in der EU das Bestreben vorherrscht, die äußeren Grenzen vor Zuwanderern und Asylbewerbern zu sichern.

Für die Regierungen von Georgien und der Ukraine mag das eingelöste Versprechen der Visabefreiung einen kurzfristigen Gewinn bedeuten. Diese neuen Beziehungen können allerdings weder eine weite öffentliche Unterstützung der EU garantieren, noch eine Abkehr von der Demokratie in der Zukunft verhindern.

Visum als Demütigung

In den Ländern des postsowjetischen Raums, jenseits der europäischen reisefreien Zone, drehen sich endlose Diskussionen online wie offline um das Thema Visum. Die Schengen-Staaten haben zwar offiziell eine einheitliche Visaerteilungspolitik. Dennoch gibt es Diskrepanzen zwischen den formalen Regeln und den Praktiken, die informell in den zahlreichen EU-Botschaften betrieben werden. Das erzeugt Verwirrung und Verunsicherung bei den Antragstellern.

Das heißbegehrte Mehrfachvisum für Schengen zu ergattern avancierte für viele Einzelreisende zu einem Leistungssport. In den Sozialnetzwerken und auf spezialisierten Reiseforen tauscht man Tipps und Ratschläge darüber, wie man mit den jeweiligen Botschaften umgehen sollte. Von Weißrussland bis Kasachstan posten junge Leute Selfies: Strahlend posieren sie mit einem Schengen-Visum in ihrem Reisepass. Das Visum wurde zu einem Kultobjekt.

Als wäre das nicht schwierig genug, gelten für die Ukrainer gesonderte Regeln: Nach der Rückkehr von der Reise sind sie dazu verpflichtet, persönlich bei der EU-Botschaft vorstellig zu werden, um ihren Reisepass abstempeln zu lassen. In 2011 gab es mehrere Berichte darüber, dass Konsulate Ukrainer gezwungen haben, eine Kaution zu hinterlegen (in der Form von persönlichen Dokumenten oder Geld) - so dass sie ihre Aufenthaltsfristen nicht überziehen würden. Diese Maßnahmen, verurteilt von den ukrainischen zivilgesellschaftlichen Organisationen wie etwa „Europa ohne Barrieren“, machen den Schengen-Visaantrag zu einem demütigenden, zeitraubenden und frustrierenden Prozess, insbesondere für junge unabhängige Reisende sowie für Menschen mit geringen finanziellen Mitteln.

„Die Alte Welt am Ende des Tunnels: Was bringt das visafreie Regime mit der EU für die Ukraine“. Ein Artikel von RT auf Russisch über die neue ukrainische Visaregelung. Quelle: RTDie vom Kreml finanzierten Medien versuchen die Visafreiheit herunterzuspielen - angeblich ist das eine zweitrangige Errungenschaft, die sowieso nur den wohlhabenden Mitgliedern der globalisierten Elite zugute kommen wird. Dennoch wird allein die Tatsache, dass eine verzweigte restriktive Bürokratie sich praktisch in Nichts auflöst, zu einem folgenreichen Ereignis für die Ukrainer und Georgier. Die Grenzpolizisten der EU behalten das Recht, den visabefreiten Reisenden, die ihre Heimkehrbereitschaft nicht belegen können, den Eintritt vorzuenthalten. In der Praxis wird von diesem Recht nur sporadisch Gebrauch gemacht.

So wurde seit der Einführung des visafreien Verkehrs zwischen der EU und Moldau weniger als zwei Prozenten der Reisenden aus Moldau die Einreise in die EU verwehrt, und nur 0,23% der Georgier mussten seit der Lockerung der Visaregeln für ihr Land an der Grenze umkehren. Russische Regierung, die ihrerseits einst Gespräche mir der EU über eine Lockerung der Visaerteilung geführt hat, weiß sehr wohl, wie sehr sich viele ihre Bürger die Reisefreiheit wünschen. Die Aufhebung der Visapflicht ist zweifellos ein PR-Erfolg der proeuropäischen Kräfte in Georgien und in der Ukraine – zumindest kurzfristig.

Für die einfachen Georgier und Ukrainer ist Visabefreiung zweifellos ein Grund zum Feiern. Die Regierungen allerdings sollten nicht damit rechnen, von diesem Erfolg unendlich lang zu profitieren.

Der Weg zur Visafreiheit für Georgien und die Ukraine war mühsam und zögernd, und die EU änderte im Verlauf der Verhandlungen mehrmals die Spielregeln. Während die Visabefreiung für Moldau pünktlich nach Plan und bei einer breiten Unterstützung seitens der EU zustande kam, verliefen die Verhandlungen für Georgien und die Ukraine unter erschwerten Bedingungen. Die Haltung vieler EU-Mitgliedsländer gegenüber Einwanderung und Migration erhärtete sich vor dem Hintergrund der sogenannten Flüchtlingskrise.

Widerstand einiger der einflussreichsten EU-Mitgliedstaaten, darunter Frankreich, Deutschland und die Niederlande, drohte den ganzen Prozess zu sabotieren, erforderte viel Geduld an der Seite der georgischen und ukrainischen Regierungsbeamten und schwächte das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Realität der bevorstehenden Visabefreiung. Unbegründete Argumente über die gefährlichen Strömen illegaler Migranten und deren Kriminalität dienten dazu, die Verzögerungstaktik bei den Verhandlungen zu rechtfertigen. Ebensolche Taktik wurde von Frankreich, Deutschland und den Niederlanden einige Jahre zuvor eingesetzt, als die Visafreiheit für den Westbalkan aufgrund der hohen Zahl der Asylanträge aus der Region hinausgezögert wurde.

Die Grenzen der Konditionalität 

Wie im Fall des Westbalkans entwickelte die EU ausführliche Fahrpläne zur Visafreiheit für die Ukraine und Georgien. Diese beinhalteten umfangreiche Maßnahmen zur Reform der inneren Sicherheit, Migrationskontrolle, Schutz der Grundrechte und Korruptionsbekämpfung. Diese Voraussetzungen für visafreies Reisen befinden sich in einem weiteren logischen Kontext der Konditionalität, wobei die Perspektive der Visaaufhebung den Ansporn geben soll, die demokratischen Normen und das Rechtsstaatsprinzip aufrechtzuhalten.

Während die EU zumindest auf der rhetorischen Ebene die Visafreiheit an die Hochachtung vor der Demokratie und Menschenrechten gebunden hat, lag der Schwerpunkt der angeforderten Reformen in der Angleichung an die EU im Bezug auf die Sicherheit und Migrationskontrolle. Deshalb waren die Ukraine und Georgien gezwungen, Rückübernahmeabkommen zu unterzeichnen - als Teil der EU-Politik, die Einwanderungsüberwachung an die Nachbarländer zu delegieren. Diese Abkommen verpflichten sie nicht nur dazu, eigene Staatsbürger aufzunehmen, sondern auch die Bürger von Drittstaaten. Das kann zu einer Belastung werden, sollte der illegale Personentransit über ihre Territorien zunehmen.

Die EU nutzte auch die Gelegenheit der Visafreiheit-Verhandlungen mit der Ukraine und Georgien dazu, die bestehenden Regeln zu korrigieren. Viel härtere Mechanismen für die die Aussetzung der Visafreiheit wurden dabei durchgesetzt und gelten nun für alle bestehenden Abkommen zur Visabefreiung. Dadurch könnte visafreier Verkehr nach der Empfehlung der Kommission oder eines EU-Mitgliedstaates kurzfristig gestoppt werden. Diese Mahnung dient als ein negativer Anreiz für Georgien und die Ukraine, die illegale Migration strikt zu kontrollieren und strenge Grenzüberwachung zu betreiben. Die Verhandlungen haben deutlich gezeigt, dass die EU die Zusammenarbeit im Bereich der Einwanderungskontrolle und Grenzschutzes als die wichtigste Bedingung anstrebt.

Ein Bewohner von Lugansk mit einem ukrainischen Pass in einem Wahllokal bei der Abgeordnetenwahl für den "Volksrat“ der selbsternannten Republik im November 2014. Foto: Walery Melnikow / RIA Nowosti. Alle Rechte vorbehalten. Vereinfachte Visabestimmungen als ein fassbarer Vorteil der europäischen Integration hatte einen so hohen symbolischen Wert, dass die georgischen und ukrainischen Regierungsbeamten extrem hoch motiviert waren, alle technischen Anforderungen für den Zutritt zum visafreien Klub zu erfüllen. Nachdem dieses Ziel erreicht war, verspüren die Regierungen kaum Anreize für einen weiteren aktiven Reformkurs und weitere Integration.

Moldau, das erste Land der östlichen Partnerschaft, das erfolgreich die Einreisefreiheit für Europa erhalten hat, ist für andere Kandidaten ein Musterschüler und eine Warnung zugleich. Für Georgien und Ukraine dient Moldau als ein Beispiel dafür, inwieweit das Versprechen der Visafreiheit die Bewohner der abtrünnigen Republiken und Besatzungszonen dazu motivieren kann, die Staatsbürgerschaft der entsprechenden international anerkannten Staaten bei deren Regierungen zu beantragen. In der Tat hegte Georgien eine Hoffnung, dass die Visafreiheit georgische Reisepässe für die Bewohner der abtrünnigen Republik Abchasien attraktiver machen würde. (Das offizielle Suchumi rümpfte die Nase).

Allerdings gibt es Präzedenzfälle. Im ersten Jahr nach dem Inkrafttreten des Abkommens über die Visafreiheit zwischen Moldau und der EU stellten 27 000 Bürger aus Transistrien einen Antrag auf einen neuen moldauischen biometrischen Reisepass. Es wird sich zeigen, ob die Bewohner der Krim unter russischen Besetzung die gleiche Begeisterung demonstrieren werden. (Es steht ihnen frei, die ukrainische Bürgerschaft zu beantragen, es sei denn, sie sind offiziell aus der Staatsangehörigkeit ausgetreten).

Visafreiheit schafft weder eine Garantie der weiteren europäischen Integration, noch ist sie eine Impfung gegen den Autoritarismus.

Sowohl Georgien als auch die Ukraine haben ihre Bereitschaft bestätigt, für die Bürger aus den abtrünnigen Regionen biometrische Pässe ausstellen zu lassen. Dennoch ist es fraglich, inwieweit die Bequemlichkeit der Visafreiheit in Europa dazu führen kann, das Zugehörigkeitsgefühl und die Loyalität der Menschen aus den nicht anerkannten Republiken zu verändern. Einerseits genießt Moldau einen reibungslosen visafreien Ablauf mit der EU. Gleichzeitig erlebt das Land einen Zuwachs an Euroskeptikern und anti-westlichen Stimmungen sowie eine Rückentwicklung der Demokratie. Visafreiheit schafft daher weder eine Garantie der weiteren europäischen Integration, noch ist sie eine Impfung gegen den Autoritarismus.

Die Ukraine und Georgien haben wohl alle technischen Voraussetzungen für die Visafreiheit erfolgreich erfüllt. Dennoch bleibt es abzuwarten, ob und inwiefern die Reformen strukturell werden oder an der Oberfläche bleiben. Zum Beispiel brauchte die Ukraine mehrere Anläufe und viel Druck seitens der Zivilgesellschaft, der EU und des Präsidenten Poroschenko, damit das Parlament endlich (obgleich zähneknirschend) eine geschwächte Änderung im Arbeitsgesetz verabschiedete, die die Diskriminierung nach Gender und Sexualität ausdrücklich ausschließt.

Dezember 2015: Lichtinstallationen auf den Gebäuden in Georgien zeigen die Flagge der Europäischen Union, während die Regierung für die Visabefreiung kämpft. Quelle: Youtube.

Selbst wenn sich die EU mit diesen kosmetischen Änderung der Gesetzgebung begnügte, um der Ukraine die freie Fahrt zur Visafreiheit zu eröffnen, werden sie kaum ausreichen, um die Rechte der LGBT-Gemeinde wirksam zu sichern. Im Gegenteil, seitdem es klar geworden ist, dass die Visafreiheit unwiderruflich in Kraft getreten ist, kursieren die Gerüchte, dass die besagten Gesetzesänderungen zurückgenommen werden könnten. Antikorruptionsaktivisten und Menschenrechtler schlagen bereits Alarm: Einige Regierungsbeamten versuchen die laufenden Reformen zu sabotieren oder rückgängig zu machen, indem sie eine neue Gesetzänderung lancieren, die den NGOs eine schwere administrative Belastung aufbürden würde. Gleichzeitig versuchen sie, das Nationale Büro gegen die Korruption (NABU) zu unterminieren.

Nachdem das Versprechen der Visafreiheit eingelöst wurde, haben die Regierungen einen wichtigen Anreiz verloren, die Reformen zu vertiefen, den Rechtsstaat aufrechtzuerhalten und Menschenrechte zu verteidigen. Tatsächlich haben wir das gleiche Muster auf dem Westbalkan gesehen. Hier ruderten die Regierungen von ihren Versprechen zurück, demokratische Werte hochzuhalten. Man denke an die neuerliche Zerschlagung der Medien in Serbien und den Gewaltausbruch im mazedonischen Parlament, der sich der friedlichen Machtübergabe in den Weg stellte.

In ihre eigene politische Krise verwickelt, verhält sich die EU in einem gefährlichen Maße distanziert. Sie versäumte es, die antidemokratischen Entwicklungen in den Partnerstaaten energisch zu verurteilen.

In ihre eigene politische Krise verwickelt, verhält sich die EU in einem gefährlichen Maße distanziert. Sie versäumte es, die antidemokratischen Entwicklungen in den Partnerstaaten energisch zu verurteilen. Stattdessen scheint für die EU das harte Durchgreifen gegen die illegale Zuwanderung an erster Stelle zu stehen. Ebenso wichtig ist das Bemühen, die Zahl der Asylanträge minimal und die Rückkehrrate maximal zu halten - all das mit der Hilfe der Nachbarländer. In ihrem Bestreben, die Einwanderung um jeden Preis in Grenzen zu halten, unterschrieb die EU vor kurzem eine Vereinbarung mit Weißrussland mit dem Ziel, „den Einwanderungsfluss zu kontrollieren“. (Hinter diesem fadenscheinigen Hüllwort steht das Eintrittsverbot für Migranten und Flüchtlinge). Außer Acht gelassen wird dabei die lange Liste der Menschenrechtsverletzungen des Lukaschenko-Regimes, seine Zusammenarbeit mit den repressiven Regimen des post-sowjetischen Raums, einschließlich Auslieferungen der politischen Dissidenten und Asylbewerber.

Solange Länder wie Georgien und die Ukraine in Fragen der Migration kooperieren, wird die EU bei den demokratischen Normen und Menschenrechten des Öfteren ein Auge zudrücken. Die vor kurzem erfolgte rechtswidrige Auslieferung eines aserbeidschanischen Dissidenten aus Georgien nach Aserbeidschan, angeblich durch die aserbeidschanischen Sicherheitsdienste, ist ein besorgniserregendes Beispiel von den typischen Verletzungen der Menschenrechte, die in Abwesenheit der diplomatischen Druckmittel seitens der EU zunehmen könnten.

Darüber hinaus zerrütten krasse Verstöße gegen das Völkerrecht im Bezug auf Asylbewerber seitens der EU-Staaten wie Polen und Ungarn weiterhin das Vertrauen in die Bereitschaft der EU, grundlegende Menschenrechte zu wahren - sowohl innerhalb der EU-Grenzen als auch darüber hinaus.

Arbeitnehmer bitte vor Bewerbung abzusehen?

 Die Begeisterung über die visafreie Einreise in die EU wird noch in den Sommer hinein anhalten. Währenddessen wird die Frage der Arbeitsmigration in die EU wie eine unausgesprochene unbequeme Frage im Raum stehen bleiben.

In der Tat ist die EU nach wie vor nicht willig, legale Einwanderungswege in die EU zu erweitern. Dabei ist der Zugang zum europäischen Arbeitsmarkt die höchste Priorität für die Arbeitssuchenden aus der Ukraine und Georgien. Ein ehemaliger Mitglied der Saakaschwili-Regierung rief die ukrainischen und georgischen Staatsbeamten dazu auf, einen vorrangigen Zugang zu den Arbeitsmärkten in Europa aktiv zu fordern. Polen beispielweise hat bereits eine vereinfachte Einstellungsprozedur für die Bürger aus Armenien, Weißrussland, Georgien, Moldau und der Ukraine eingeführt. Über 1,3 Millionen ukrainische Bürger arbeiten zur Zeit in Polen. Damit ist das Land zunehmend von der Einwanderung aus dem Osten abhängig, trotz der ausländerfeindlichen Einstellung der jetzigen Regierung, die sich gegen Flüchtlinge und farbige Migranten richtet. Es ist möglich, dass andere EU-Staaten, insbesondere in Zentral- und Osteuropa, diesem Beispiel folgen werden und einen beidseitigen Zugang zu ihren Arbeitsmärkten eröffnen werden.

In Anbetracht der mangelnden Arbeitsmöglichkeiten in der Ukraine und Georgien werden sie einen harten Kampf für den Arbeitsmarktzugang mit Europa führen, das wenig Interesse an Arbeitskräftemobilität hat.

Für die einfachen Georgier und Ukrainer ist Visabefreiung zweifellos ein Grund zum Feiern. Die entsprechenden Regierungen allerdings sollten nicht damit rechnen, von diesem Erfolg unendlich lang zu profitieren. Regierungen sollten ihre Bürger über das Wesen der Visabefreiung-Programme auf dem Laufenden halten. Im vorigen Jahr zeigte es sich, dass viele Georgier schlecht informiert waren.

In Anbetracht der dauerhaft mangelnden Arbeitsmöglichkeiten in der Ukraine und Georgien werden sie einen harten Kampf für den Arbeitsmarktzugang mit Europa führen, das wenig Interesse an Arbeitskräftemobilität hat. Außerdem, sollten die Aufgaben der Migrationskontrolle über Menschenrechte und Demokratie die Oberhand gewinnen (wie es zurzeit in der EU-Außenpolitik der Fall ist), ist die Gefahr groß, dass die postsowjetischen Staaten von ihren Verpflichtungen zu wirksamen demokratischen Reformen zurücktreten werden.

Letztendlich gefährdet der Plan, die Ukraine und Georgien als Pufferzonen gegen die illegale Einwanderung zu nutzen, nicht nur die Zukunft dieser Länder, sondern untergräbt auch die Glaubwürdigkeit und Legitimität der EU als einer politischen Kraft.

 

About the author

Yan Matusevich is a migration researcher and analyst with a focus on Russia, Eastern Europe and Central Asia. He holds an MSc in Migration Studies from the University of Oxford.

Yan Matusevich ist Migrationsforscher und Analyst mit Schwerpunkt Russland, Osteuropa und Zentralasien. Er hat einen MSc in Migration Studies von Universität Oxford.

Subjects

We encourage anyone to comment, please consult the
oD commenting guidelines if you have any questions.