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Pos-neoliberalismo: lecciones de Sudamérica

Después de un período de rápida liberalización, Sudamérica puso en marcha un programa de re-nacionalizaciones antes de haberse salido totalmente de la fase neoliberal - en una iniciativa que podría ser calificada como ‘pos-neoliberalismo’. Publicado previamente  en OurKingdom. English

La última década puede definirse en buena parte de América del Sur como “posneoliberal”. Esto significa dos cosas: que el período neoliberal dejó sus marcas, muchas de carácter estructural, y que al mismo tiempo varios de sus postulados se dejaron de lado. Hay una (inevitable) continuidad histórica con notables novedades. Los cambios se manifiestan en el contenido de las políticas públicas pero también en su concepción, desde la adopción, en los `90, de un recetario nacido en el Consenso de Washington y promocionado por los organismos internacionales de crédito hasta una serie de programas neodesarrollistas que en los últimos años no contó con un esquema predefinido, se hizo “sobre la marcha” e hizo propias reivindicaciones populares.

El neoliberalismo dejó marcas indelebles: sociedades desintegradas, tejidos industriales deteriorados, sectores populares más postergados y sistemas políticos en crisis. También decretó una serie de dificultades para que los Estados dirijan los procesos de desarrollo, como legislación favorable a las corporaciones, la pérdida de herramientas de política fiscal, monetaria, comercial y de capacidades regulatorias, la liquidación de órganos de intervención en el mercado y la privatización de empresas públicas.

La “ola de privatizaciones” tuvo lugar entre 1990 y 1995. En ese período, según las cifras de la Cepal, el stock de inversión extranjera directa en América latina y el Caribe pasó de 126 a 278 mil millones de dólares (un crecimiento del 120 por ciento).  Se calcula que unas 1500 empresas públicas en toda la región fueron vendidas al sector privado, cerradas o declaradas en bancarrota[i]. Afectó a firmas de servicios públicos, industria, transporte, logística y medios de comunicación, entre otros. Las privatizaciones formaron parte del plan de alineamiento político de la región con Estados Unidos. Una de sus motivaciones fue la integración de los países al  Plan Brady, y por esa vía, a los mercados internacionales de crédito, después de las crisis de la deuda de los `80.

Desde la época del desarrollismo, en los `50 y `60, la empresa pública tuvo fuerte presencia en la explotación de los recursos naturales no renovables, en los servicios públicos y en el sector manufacturero. Estaba en el centro de las capacidades del Estado, por eso las privatizaciones definieron al neoliberalismo, junto a los contratos de concesión favorables al capital o la cooptación de las empresas públicas por parte de directivos vinculados a las multinacionales. Fueron modos de “cortarle las uñas” a los Estados.

El agotamiento del modelo de acumulación neoliberal se expresó en las crisis económicas, sociales y políticas de fines de siglo y derivó en el cambio de signo político en muchos países de la región. Ese giro se verificó en materia de relacionamiento exterior, con una mirada más integracionista hacia la región y de menor aceptación de las directrices norteamericanas. Los gobiernos también lanzaron programas de asistencia social y de defensa del empleo.

El recambio político motivó una mayor intervención del Estado en la economía. Además de la utilización de las herramientas fiscales, monetarias y comerciales, se verificaron avances a través de empresas privadas con participación estatal, se nacionalizaron empresas antes privatizadas y también firmas privadas. Creció en algunos casos la presencia estatal en el directorio de empresas, hubo expropiaciones y cambios en las condiciones contractuales de explotación de recursos naturales a favor del Estado. Los ejemplos de Brasil, Argentina, Venezuela, Bolivia y Ecuador, que se detallan a continuación, muestran las distintas estrategias de avance del Estado sobre las privatizadas y sobre los espacios privilegiados de rentabilidad que habían sido entregados al capital.

Brasil

En Brasil el proceso privatizador se desarrolló de la mano del ambicioso plan de Fernando Henrique Cardoso, quien fue ministro de Relaciones Exteriores (1992-1993), de Hacienda (1993-1994) y Presidente del Brasil (1995-2002). “El planteo de los sectores liberales en Brasil era que había que desregular. Por eso aplicaron una fuerte apertura externa financiera y comercial. La intención explícita era `dar vuelta la página de la era desarrollista`, durante la cual se habían creado las grandes empresas estatales, como Petrobras, el Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) y Vale do Rio Doce -- del sector de hidrocarburos, banca de desarrollo y minería, respectivamente--”, explicó Javier Ghibaudi, investigador de la Universidad Federal Fluminense y de la Universidad Federal de Rio de Janeiro, a Open Democracy. Los casos más emblemáticos del proceso privatizador son Vale do Rio Doce, el sistema eléctrico, la telefonía, empresas del sector siderúrgico, el sistema ferroviario, metalúrgico y petroquímico y bancos provinciales. Petrobras mantuvo el control estatal y los grandes bancos nacionales, como el BNDS, La Caixa Económica, y el Banco do Brasil, no modificaron su estructura societaria.

Las privatizaciones fueron financiadas por el capital extranjero y por recursos nacionales privados. Pero sobre todo participaron fondos públicos a través del BNDS y los fondos de pensión. Eso le permitió al Estado brasileño contar con un grado relativamente alto de participación societaria en numerosas empresas industriales, que incluso se incrementó en los últimos años a partir de la compra directa de acciones. El caso más claro de la nueva relación que en los últimos años se construyó entre el Estado y los privados es la constructora Odebretch.

En el sector eléctrico, después del famoso apagón de 2001, el Gobierno central también amplió su influencia, a través de más controles regulatorios. En el caso del petróleo, hubo un cambio en el régimen de regulación de las explotaciones para los pozos nuevos, con más exigencia de contenido industrial local.

“Brasil no volvió atrás con las leyes privatizadoras de los `90. Tampoco creó nuevas empresas públicas. En cambio, el Estado financió a los privados y así se formó una suerte de asociación, que es económica y también política”, sintetiza Ghibaudi.

Argentina

El 17 de agosto de 1989, con motivo de la sanción de la ley 23.696, conocida como Ley de Reforma del Estado, Roberto Dromi, secretario de Obras Públicas de la Argentina bajo la presidencia de Carlos Menem (1989-1999), pronunció un discurso histórico: “El gobierno de la Nación Argentina cumplimenta esta noche siete privatizaciones en sectores estratégicos. Encaramos la privatización de la televisión, de los teléfonos, del sistema del peaje, de la concesión vial y ferroviaria, las radios y por supuesto de la empresa estatal de la aeronavegación. Hemos ideado un decálogo de la reforma del Estado. El mandamiento uno dice así: `nada de lo que deba ser estatal permanecerá en manos del Estado`”. Fue un furcio revelador, porque durante la década, Menem privatizó, además de lo dicho, las principales industrias del sector siderúrgico, petroquímico, naval y petrolero, electricidad y gas, puertos, centrales hidroeléctricas, la banca hipotecaria y el sistema previsional. No por nada el país fue considerado durante muchos años “el mejor alumno” del FMI.

En Argentina el estallido del neoliberalismo configuró la peor crisis económica, social y política de su historia. Durante los gobiernos de Néstor y Cristina Kirchner (2003-2015) se realizaron varias “desprivatizaciones”, como último remedio ante situaciones de vaciamiento de las empresas y falta de cumplimiento de los contratos, aunque también hubo decisiones concebidas con un carácter estratégico. De todos modos, en muchos sectores económicos las privatizaciones quedaron intactas.

El primer caso de “desprivatización” fue el Correo Argentino, en 2003, ante la quiebra de la empresa, mientras que en 2004 el Estado recuperó el espectro radioeléctrico, manejado por la francesa Thales Spectrum que incumplió inversiones por 300 millones de dólares. En 2006 se nacionalizó el servicio de agua y cloacas, que controlaba hasta 2006 la francesa Suez y la española Aguas de Barcelona, luego de que distribuyeran agua contaminada en una zona importante de la provincia de Buenos Aires. En 2008 se nacionalizó la línea aérea de bandera, Aerolíneas Argentinas, ante el grotesco vaciamiento que produjo la española Marsans.

Luego se dieron los dos casos más importantes de reversión de privatizaciones. A fines de 2008 se estatizó el sistema previsional, que pasó de un esquema de capitalización individual manejado por los bancos a uno de solidaridad intergeneracional. Esa medida le permitió al Estado obtener recursos líquidos y también participación accionaria en las empresas más importantes del país. La estatización más ruidosa fue en 2012, cuando el Gobierno expropió la petrolera YPF a la empresa española Repsol, después de una caída estrepitosa de la producción y de las reservas de hidrocarburos. El último caso fue el los trenes: después del fallecimiento de 51 personas en un accidente que sólo se explica por la falta de mantenimiento parte del concesionario privado y por la ausencia de controles estatales, el Gobierno prácticamente estatizó el sistema ferroviario.

El de YPF fue el único caso de compensación monetaria, por 5 mil millones de dólares en un acuerdo conjunto. El resto de las medidas se tomaron como anulación de los contratos de concesión o como estatización ante la quiebra del privado.

Venezuela

“El venezolano es un caso excepcional, porque el proceso de privatización se vio casi totalmente frenado por el levantamiento popular conocido como el “Caracazo”, en 1989, contra el gobierno de Carlos Andrés Pérez --1989/1993--. Hasta 1999, cuando finaliza el mandato de Rafael Caldera, se habían privatizado algunos hoteles, la empresa Venalum, de aluminio y otras firmas, aunque no se pudo completar el proyecto privatizador de los sectores liberales. En particular, PDVSA, la empresa nacional de petróleo, mantuvo su status estatal, aunque en ella convivían directores estatales y otros designados por las multinacionales del sector”, señaló a Open Democracy Modesto Guerrero, reconocido periodista venezolano.

El gobierno de Hugo Chávez (1999-2013) avanzó desde comienzos del nuevo siglo con un ambicioso plan de estatizaciones, no de empresas privatizadas sino de empresas privadas. Fueron más de mil firmas, entre ellas las más grandes del país, como la acería Sidor, las empresas de generación eléctrica Seneca y Electricidad de Caracas, por la cual el Gobierno pagó a la firma norteamericana AES Corp 740 millones de dólares por el 82 por ciento de la compañía; la Compañía Anónima Nacional de Teléfonos de Venezuela (CANTV), que exigió el pago a la estadounidense Verizon Communicatios de 572 millones por el 28,5 por ciento del paquete accionario, y el Banco de Venezuela, filial del español Santander, cerrado bajo acuerdo por 1050 millones de dólares, además de otro gran número de operaciones en el sector bancario. Chávez también estatizó las cementeras Cemex (mexicana), Lafarge (francesa) y Holcim (suiza), la firma más importante de fertilizantes y cientos de pequeñas empresas, además de “desprivatizar” Venalum.

Con respecto al sector petrolero, la política oficial consistió en la nacionalización de los nuevos pozos en la franja del Orinoco, además de incrementar la presencia estatal en PDVSA. Se multiplicaron las inversiones chinas y rusas en explotación conjunta con PDVSA. Bajo el mandato de Nicolás Maduro, en un contexto político delicado, el Gobierno decidió revertir su política de nacionalizaciones, especialmente en el relación a pequeñas compañías, que fueron restituidas al sector privado.

Bolivia

El actual presidente, Evo Morales, asumió en 2006 con la promesa de llevar a cabo la demanda popular de la nacionalización de los hidrocarburos, que obligó a las petroleras a renegociar contratos, que pasaron a beneficiar en un 82 por ciento al Estado y el resto al capital privado, cuando antes la proporción era inversa. El Estado boliviano también adquirió acciones de las petroleras Chaco (controlada por British Petroleum), Andina (filial de Repsol) y Transredes (de Ahsmore y Shell). La nacionalizacion de los hidrocarburos fue el eje de la política económica boliviana y permitió que la firma estatal YPFB quintuplicara su patrimonio en un puñado de años.

Morales revirtió la privatización en el sector de las telecomunicaciones, al nacionalizar ENTEL en 2007, después de un año de negociaciones con EuroTelecom International (ETI), la subsidiaria de Telecom Italia que desde 1996 tenía el 50 por ciento de acciones y la administración de ENTEL. A su vez, nacionalizó cuatro empresas eléctricas de capitales extranjeros y una metalúrgica.

Ecuador

“En Ecuador, el proceso privatizador fue débil porque ya estaba asegurado, a través de modalidades contractuales o de concesión, la penetración del capital privado en distintos sectores económicos. Se mantenía entonces la propiedad estatal en términos formales, pero en los hechos una enorme porción de las rentas generadas eran apropiadas por el capital extranjero. Por eso mismo no se puede hablar de reversión de privatizaciones en estos años en el Ecuador”, explicó a Open Democracy Diego Borja, ex ministro de Economía (2005-2006). Sin embargo, ell Gobierno modificó en 2006 los contratos de forma que el Estado incrementó su participación en la renta petrolera.

La mano visible…

Brasil, Argentina, Venezuela, Bolivia y Ecuador fueron los países de América del sur que de forma más marcada experimentaron cambios políticos en la última década. En todos los casos se percibe una mayor presencia del Estado en la economía, aunque ese avance tomó distintas formas, en función del pasado reciente de privatizaciones, el sentido “rupturista” de los gobiernos y las condicionalidades desde el exterior. La voluntad de otorgar más relevancia a la actividad del Estado, además, se desplegó en un contexto económico peculiar. Los países de la región crecieron de forma sostenida, accedieron a las divisas provenientes de los buenos precios de los commodities, mejoraron notablemente su capacidad fiscal y se desendeudaron.

La intención política y la capacidad económica permitieron a los gobiernos devolver relevancia a los Estados, a través de expropiaciones al sector privado que fueron indemnizadas, otras que no lo fueron, compras de acciones al sector privado, préstamos que se capitalizaron y modificaciones en los contratos de concesión. De todos modos, perduran muchos de los cambios estructurales que provocó el neoliberalismo, de los cuales las privatizaciones no revertidas son sólo un ejemplo. Todo ello conforma un esquema político, económico y social que está en desarrollo y se llama posneoliberalismo.


[i]  Estache, Antonio y Trujillo, Lourdes. “La privatización en América latina en la década de los años 90: aciertos y errores”. Revista Asturiana de Economía, 2004.

About the author

Javier Lewkowicz is an Argentinian journalist at Página/12, specialising in economics. He also writes for other publications on politics and economics and is a regular contributor to Radio Cooperativa.


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