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A tentação militar e instabilidade institucional na América Latina

Com a opinião pública descontente com a elite política, que em muitos casos respeita menos que o exército, a tentação militar parece aumentar na região e, com ela, os riscos para estabilidade democrática. Español English

María Victoria Murillo Steven Levitsky
11 March 2020
Uma Cholita passa em frente a um veículo militar que guarda a entrada da Plaza Murillo depois que a polícia foi atacada pelos movimentos sociais que apoiavam Evo Morales.
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Gaston Brito/DPA/PA Images. Todos os direitos reservados.

A América do Sul fechou 2019 depois de meses de convulsão, o que nos mostrou os limites de suas instituições democráticas para resolver conflitos políticos. Os protestos de rua contra instituições governamentais na região andina apontaram para a incapacidade das instituições políticas de processar os conflitos que dividem essas sociedades. No entanto, somente na Bolívia os protestos levaram ao fim antecipado do mandato presidencial. Nesse caso, a decisão do presidente Evo Morales de ignorar tanto a proibição constitucional quanto o resultado de um plebiscito que lhe negava a possibilidade de disputar uma terceira reeleição incentivou a mobilização da oposição, devido a suspeitas de fraude geradas pela interrupção do processo de contagem rápida de votos. Aos protestos de rua foram adicionados um quartel da polícia e a "sugestão" militar de que o presidente renunciasse. Nessas circunstâncias, Morales se exilou dois meses antes de terminar seu mandato.

Embora a desaceleração do crescimento econômico tenha exacerbado as tensões sociais em toda a América do Sul, o papel das forças de segurança distingue o caso boliviano. Além disso, na Bolívia, as forças armadas exigiram inicialmente um futuro decreto de impunidade devido às consequências da repressão, que teve que ser revogada devido à pressão internacional de organizações de direitos humanos. Se a ação dos militares bolivianos sinalizasse o retorno dos exércitos latino-americanos ao papel de árbitros políticos que os caracterizaram durante a maior parte do século XX, estaríamos diante de um fenômeno cujos riscos não podem ser subestimados. A possibilidade de bater na porta do quartel oferece uma alternativa à negociação democrática. Isso reduz os incentivos dos políticos para buscar compromissos e investir no funcionamento das instituições democráticas. Em outras palavras, podem ser gerados ciclos de instabilidade institucional como a vivida pela própria Bolívia entre 1920 e 1980, período em que sofreu 13 golpes militares.

Da mesma forma, quando lhes falta uma opção militar, os políticos são forçados a investir em soluções democráticas, mesmo diante de profundas crises. Os compromissos políticos produzidos como consequência reduzem os níveis de violência e geram lições que permitem avançar na construção de instituições mais duradouras, apesar dos legados regionais de fraqueza institucional. É por isso que o risco de um retorno à arbitragem militar significaria abandonar o esforço democrático de construção que, com ziguezagues, enfrentou a maioria dos países da região nas últimas décadas. Essa possibilidade é especialmente preocupante, dado o aumento do apoio da opinião pública aos militares. De acordo com o Projeto de Opinião Pública da América Latina da Vanderbilt University (LAPOP), o média de apoio a golpes militares na América Latina é de 39% em resposta ao aumento do crime e 37% em reação a aumento da corrupção. Além disso, o crescente prestígio das forças armadas contrasta com a perda de prestígio dos partidos políticos na opinião pública regional.

O caso boliviano foi caracterizado pela grande polarização gerada pela experiência populista liderada por Evo Morales, uma experiência que foi abruptamente encerrada por uma mobilização social apoiada pelas forças de segurança. Portanto, é importante entender as limitações que os golpes contra governos populistas eleitos pela maioria tem para reduzir a polarização que os precede. Quando os militares se tornam árbitros de conflitos políticos em sociedades polarizadas, o resultado geralmente é o aumento do conflito político. Em outras palavras, golpes contra governos populistas geralmente alimentam a polarização e geram perseguições que dividem a sociedade e dificultam o estabelecimento de compromissos políticos e democracias efetivas. Embora as consequências do golpe na Bolívia permaneçam visíveis, o grau de revanchismo demonstrado a curto prazo pelo governo de Jeanine Áñez, que substituiu o de Morales, é preocupante.

Se a ação dos militares bolivianos sinalizasse o retorno dos exércitos latino-americanos ao papel de árbitros políticos, estaríamos diante de um fenômeno cujos riscos não podem ser subestimados

Discutimos nas seções seguintes o impacto dos golpes militares na estabilidade política e suas consequências quando o governo substituído era populista. Pensando na experiência latino-americana contemporânea e no contexto internacional que a cerca, concluímos chamando a atenção para os riscos potenciais que um retorno à tentação militar implica.

A crise boliviana, o populismo e a tentação militar

O fim abrupto do terceiro mandato de Morales gerou inúmeros debates sobre sua natureza. A candidatura de Morales para um terceiro mandato ignorou não apenas uma proibição constitucional, mas também o resultado negativo de um referendo que ele próprio havia chamado para acabar com esse limite. Além disso, o mecanismo para burlar o resultado eleitoral foi a de apelar a uma decisão judicial absurda que declarava que esse limite era uma violação dos seus direitos como ser humano, que inclui escolher e ser escolhido — um argumento que já foi usado antes na região. Nesse contexto, quando a contagem provisória de votos da eleição presidencial foi interrompida com Morales abaixo de dez pontos de diferença com seu oponente mais votado, o que forçaria um segundo turno, seus oponentes começaram a denunciar fraudes. Na contagem final divulgada no dia seguinte, a diferença havia aumentado o suficiente para evitar o segundo turno, em que as pesquisas sugeriam a probabilidade da derrota de Morales. A mobilização da oposição com o eixo em Santa Cruz e Potosí explodiu denunciando fraudes eleitorais. Quando duas semanas depois, a Organização dos Estados Americanos (OEA) anunciou em um relatório que havia encontrado irregularidades eleitorais. Morales disse que convocaria novas eleições com uma nova autoridade eleitoral, mas sua oferta não encontrou eco na oposição: a polícia se amotinou e as mobilizações começaram a se radicalizar, o que colocou o ex-presidente Carlos Mesa, segundo nas eleições de 20 de outubro, a favor de Luis Fernando Camacho, presidente do Comitê Cívico Pro Santa Cruz e representante da ala mais conservadora e radical da oposição do país. Naquela época, o Exército "sugere" a renúncia de Morales. Ou seja, diante de uma Polícia e Forças Armadas que abandonaram sua subordinação ao presidente, ele foi forçado a renunciar, o que nos leva a classificar esse episódio como um golpe militar. Não são as características do governo de Morales, mas a maneira como terminou, que nos levam a essa classificação.

Esse golpe ignora as lições trágicas que o pretorianismo deixou na região. Embora as intervenções militares tenham sido raras no novo milênio, esse não é o único caso em que os civis voltaram a bater nas portas dos quartéis. No Equador, em 2000, na Venezuela, em 2002, e em Honduras, em 2009, setores da oposição também aplaudiram intervenções militares de diferentes lados políticos porque consideravam os governos no poder inaptos, corruptos ou autoritários. Nos casos da Venezuela, Honduras e Bolívia, além disso, onde os governos no poder eram ou são populistas, a oposição aplaudiu a intervenção militar como um mecanismo democrático. Com poucas exceções, no entanto, golpes militares não têm resultados democratizantes. E essas exceções geralmente ocorrem em ditaduras conservadoras, como o golpe contra o general Marcos Pérez Jiménez na Venezuela (1958) ou contra o general Alfredo Stroessner no Paraguai (1989). Golpes contra governos populistas eleitos por grandes maiorias, mesmo que esses governos mostrem tendências autoritárias que corroem a democracia, geralmente incentivam a polarização, provocam repressão, geram maior instabilidade política e instalam líderes que frequentemente aproveitam seu acesso ao poder para estabelecer medidas de vingança contra seus antecessores. Essa dinâmica geralmente não só gera grande volatilidade nas políticas públicas, mas também perseguição contra políticos depostos e seus seguidores. Se estes se radicalizarem e se mobilizarem contra as novas autoridades, a consequência é uma espiral de violência e radicalização que dificilmente cria condições para o estabelecimento de uma democracia estável.

Golpes contra governos populistas eleitos por grandes maiorias geralmente incentivam a polarização, provocam repressão, geram maior instabilidade política

O caso paradigmático é o golpe de 1955 contra o governo do general Juan D. Perón, na Argentina. Embora tenha iniciado sua carreira graças a um golpe militar e em um governo de facto, Perón foi eleito em 1946 como candidato de uma coalizão política que incluía os sindicatos e representava a classe trabalhadora. Suas políticas sociais e trabalhistas geraram paixão entre seus seguidores, que se beneficiaram de pensões, acesso à saúde, educação, moradia e férias. Essa mesma paixão, mas na direção oposta, caracterizou seus detratores, que o acusaram de introduzir o culto à personalidade, limites à liberdade de imprensa e restrições à dissidência e impor que todos os funcionários públicos tivessem que se filiar ao partido peronista. Esses setores aplaudiram o golpe militar de 1955, muitos deles aguardando uma transição democrática como a anunciada pelo general Eduardo Lonardi quando disse: "Não haverá vencedores, nem perdedores". No entanto, o governo que seguinte foi brutal na repressão a toda e qualquer coisa associada ao peronismo, além de reverter muitas de suas políticas públicas.

Perón teve que se exilar, seu partido foi banido, o corpo de Eva Perón foi roubado e a menção ao nome "Perón" era tida um crime (ele foi nomeado no discurso oficial como o "tirano fugitivo"). No entanto, como se sabe, os esforços para desperonizar a Argentina (e especialmente os sindicatos) falharam, e o jogo impossível de uma maioria peronista que não pôde participar eleitoralmente, dada a proibição de seu partido, levou a mais golpes militares e maior instabilidade política nos anos seguintes (exacerbado pelas intervenções de Perón no exílio).

O golpe contra Evo Morales tem um sabor semelhante à experiência do peronismo histórico. O governo que o substituiu, liderado pela senadora Áñez, impôs um gabinete dominado por conservadores do Oriente da Bolívia. A bancada rejeitam o indigenismo que marcou o governo anterior, que foi substituído pela extrema religiosidade cristã — o golpe foi caracterizado como um "retorno da Bíblia ao palácio presidencial". Inicialmente, a resposta à reação dos seguidores do Movimento para o Socialismo (MAS) foi uma repressão brutal que produziu 30 mortes, acompanhada por uma dramática mudança nas políticas simbólicas. Após um acordo com o MAS, que continua a controlar o Parlamento, para convocar novas eleições sem a participação de Morales, o novo governo solicitou a captura do ex-presidente, atualmente refugiado na Argentina, sob acusação de sedição e terrorismo, e vem perseguindo muitos de seus seguidores. O governo mexicano até protestou contra o "assédio" de sua embaixada na Bolívia por forças de segurança que buscam a captura de políticos que já receberam asilo. Embora a participação do MAS nas eleições de maio que vem abra a possibilidade de escapar dos piores legados dos golpes anti-populistas, não parece reduzir o nível de polarização, cujas consequências a longo prazo são preocupantes. Portanto, há incerteza sobre o futuro da Bolívia, mas mesmo que o retorno à democracia seja bem-sucedido, a carta militar voltou ao convés e poderá ser usada no futuro. Isso muda as opções dos atores políticos, que, somados à crescente polarização, geram a ameaça de um retorno ao pretorianismo em vez de uma democracia estável. A experiência recente de Honduras é importante como ponto de comparação.

O golpe militar que pôs fim à presidência de Manuel Zelaya em 2009 é o caso mais recente semelhante ao da Bolívia, apesar das diferenças entre os governos de Zelaya e Morales. Embora viesse de um partido tradicional, Zelaya virou à esquerda, aproximando-se do governo de Hugo Chávez e entrou na Aliança Bolivariana para os Povos da Nossa América (ALBA). Seu crescente populismo e políticas redistributivas assustaram a elite hondurenha. Quando Zelaya tentou realizar um referendo sobre uma reforma constitucional que facilitaria a reeleição presidencial (que a Constituição não permite modificar devido aos procedimentos de reforma), contra o Congresso e a Corte Suprema, a reação da elite foi recorrer às forças armadas, que encerraram seu mandato e o exilaram. Embora os governos da região, e mesmo o dos Estados Unidos, tenham denunciado o golpe de estado, a oposição da elite a Zelaya foi firme e não sucumbiu à pressão internacional. Apesar dos argumentos apresentados, esse golpe não resultou em uma democracia estável. Os seguidores de Zelaya e a esquerda foram reprimidos. As eleições de 2010, vencidas pelo candidato liberal Porfirio Lobo, são consideradas competitivas, mas o regime demonstrou crescente erosão democrática. O sucessor de Lobo, Juan Orlando Hernández, semelhante a Morales, ignorou a proibição constitucional de reeleição e apelou a uma decisão duvidosa de uma Corte Suprema aliada para se apresentar novamente como candidato à presidência em 2017.

O golpe contra Evo Morales tem um sabor semelhante à experiência do peronismo histórico

Nesse caso, a eleição também foi marcada por irregularidades, protestos populares e um pedido da OEA de recontagem dos votos. No entanto, o apoio dos militares agora politizados (e do governo Donald Trump) permitiu que Hernández permanecesse no poder, apesar do aumento da repressão e da direção claramente autocrática que Honduras tomou. O golpe militar que acabou com o populismo incipiente não reduziu a polarização ou resultou no estabelecimento de uma democracia estável. Esses legados são preocupantes no caso da Bolívia.

Reduzir a tentação militar e suas consequências institucionais

Ceder à tentação militar tem efeitos a longo prazo na estabilidade democrática, e resistir a ela ajuda a construir instituições mais estáveis, mesmo em contextos marcados por crises recorrentes. Lembremos que os países latino-americanos foram caracterizados pela instabilidade política da independência até o final do século XX. Nesse período, a intervenção militar era comum e a ameaça de intervenção era um poderoso impedimento para os atores políticos. Na maioria dos países da região, suas forças armadas eram árbitros dos conflitos que dividiam suas sociedades. As intervenções militares não apenas interromperam os processos democráticos, mas também reduziram os incentivos para investir na construção de instituições políticas, pois o recurso ao quartel muitas vezes parecia ser uma opção melhor para mudar o equilíbrio do poder político. Em outras palavras, golpes militares não afetam apenas as instituições democráticas no curto prazo, mas também têm efeitos a longo prazo que as tornam mais fracas e, portanto, geram incentivos para recaída na intervenção das forças armadas.

O processo de consolidação da democracia implica a subordinação do poder militar ao poder civil e implica tanto modificações legais como culturais. Se o público confia mais nas forças armadas do que nos legisladores, os incentivos para recorrer a elas são mais fortes. Se os cidadãos percebem dificuldades em manter a ordem pública, as forças de segurança que prometem "ordem" se tornam mais atraentes aos seus olhos. Se os políticos sucumbem à tentação militar diante da polarização, é mais difícil construir instituições democráticas. Este é um momento crucial para a região. As democracias latino-americanas não são mais tão jovens e, diante do processo de desaceleração econômica, mostraram claras limitações em dar as respostas que os cidadãos estão buscando. Com a opinião pública descontente com a elite política, que em muitos casos respeita menos que o exército, e em um contexto de crescentes protestos e dificuldade em manter a ordem, a tentação militar parece aumentar e, com ela, os riscos para estabilidade democrática na região.

Nesse contexto, é fundamental não sucumbir à tentação militar e recorrer a instituições políticas, mesmo que de forma criativa, para sustentar processos democráticos. No segundo semestre de 2019, com economias em recessão como a Argentina ou com crescimento mínimo como o Uruguai, a polarização nesses países foi expressa eleitoralmente e sem violência. Nos dois casos, o resultado foi uma alternância de poder. Na Argentina, perdeu uma coalizão de centro-direita (liderada pelo agora ex-presidente Mauricio Macri) e no Uruguai, uma de centro-esquerda (Frente Ampla). Na Argentina, novamente à beira do default de sua dívida soberana, a crise econômica implicou uma redução de 3% no PIB, com inflação de 50% em um ano eleitoral. O peronismo venceu, com o Kirchnerismo como seu centro de gravidade. No Uruguai, a desaceleração econômica foi mais limitada, mas a Frente Ampla já contava com três turnos no governo, o que havia um certo cansaço na população. O Partido Nacional venceu (com o apoio do Partido Colorado e de outros partidos da oposição). Nos dois casos, as eleições permitiram aos cidadãos pedir mudanças sem a necessidade de protestos nas ruas e sem recorrer aos militares. Nos ambos casos, esses países não tiveram a mesma opção após as últimas ditaduras sangrentas vivenciadas pelos dois países, que no caso argentino incluiu uma derrota militar contra tropas britânicas nas Ilhas Malvinas.

Nesse contexto, é fundamental não sucumbir à tentação militar e recorrer a instituições políticas, mesmo que de forma criativa, para sustentar processos democráticos

Sem a opção militar, os políticos carecem de atalhos e são forçados a negociar com os instrumentos fornecidos pelo sistema político. Embora a ausência da opção militar não impeça crises, ela serve para gerar incentivos que ajudam a encontrar soluções negociadas. A experiência da crise argentina de 2001 é um bom exemplo de um país onde o grande descontentamento com o sistema político foi resumido na frase dos cidadãos exigindo "Que se vayan todos", ou "Fora todos", mas onde essa demanda não resultou na ocupação do vácuo político pelos militares. No caso argentino, a rejeição popular da intervenção militar como consequência da última ditadura e o custo da justiça de transição para os militares foram fundamentais para explicar por que a classe política não recorre ao Exército e por que também não quer interferir em crises políticas. Após a sucessão de golpes militares que começaram com a derrubada de Perón em 1955 e culminaram na década de 1970 com a ditadura mais violenta da história da Argentina, que também levou o país à derrota militar na Guerra das Malvinas, os cidadãos deixaram de confiar nas Forças Armadas. Os julgamentos por violações de direitos humanos e relatórios sobre a repressão brutal e o fiasco militar que foram divulgados durante o primeiro governo democrático informaram a sociedade sobre o fracasso das Forças Armadas no poder. Isso facilitou o surgimento de um consenso político e social contrário à intervenção militar que atravessa os partidos políticos. Apesar de várias revoltas militares para resistir à justiça de transição que investigou violações dos direitos humanos e os altos e baixos que elas geraram, o consenso político não mudou em relação às intervenções militares e os políticos resistiram a tentação de bater nas portas dos quartéis, apesar das profundas crises que em períodos anteriores teriam resultado na convocação às Forças Armadas. Em 1989, a combinação de hiperinflação e saques foi resolvida com o avanço das eleições e a transferência antecipada de poder para o novo governo, mas sem recorrer ao Exército. Doze anos depois, um colapso da economia que levou a metade da população à pobreza e a Argentina a um default da sua dívida gerou uma rebelião popular contra a classe política. A renúncia do presidente e vice-presidente complicou a sucessão na democracia, como foi demonstrado pela sucessão de presidentes que o país teve no início de 2002. No entanto, o Congresso finalmente nomeou um sucessor aceito por todos os partidos, que finalizou o mandato presidencial demonstrando uma criatividade democrática que evitou a tentação militar.

No Panamá, onde a Guarda Nacional havia sido a força política dominante por 30 anos, a invasão dos EUA em 1989 causou seu desmantelamento com resultados semelhantes. Sem forças armadas para recorrer, os políticos panamenhos foram forçados a recorrer a procedimentos eleitorais para resolver seus conflitos. Essa limitação os forçou a investir em instituições democráticas. A democracia panamenha já completou 30 anos, que marca o período democrático mais longo de sua história. Em outras palavras, fechando a porta para a intervenção militar, são favorecidas as condições de consolidação democrática.

Conclusão

Concluindo, a tentação militar abre possibilidades que geram maior instabilidade institucional. Quando essa alternativa é fechada, o sistema político é fortalecido porque seus protagonistas são forçados a aprender a buscar soluções para conflitos sociais por meio de negociação e compromisso democrático, mesmo quando estes se tornam mais agudos, como está acontecendo agora na região. No caso de golpes contra governos populistas, mesmo quando estes haviam demonstrado tendências autocráticas e desprezo pelas instituições democráticas, a intervenção militar tende a aguçar a polarização a longo prazo. É difícil, portanto, surgir uma democracia estável, uma vez que conflitos sociais profundos não são resolvidos e não é estabelecido um consenso sobre como resolvê-los, excluindo a tentação militar.

Em um contexto regional e internacional com crescente volatilidade e maior dificuldade em estabelecer consenso democrático, a definição de cada Estado sobre as regras do jogo se torna mais urgente. Como ficou evidente no caso boliviano, a região não tinha o papel necessário para controlar a crise e a maioria dos governos reagiu com base em sua própria dinâmica política. A reação americana também seguiu esse padrão: assim como George W. Bush reconheceu o governo que surgiu do golpe contra Hugo Chávez em 2002, confirmando o discurso anti-imperialista do Chavismo, o atual governo do mesmo partido se apressou em reconhecer o governo de Áñez, apesar da dúbia sucessão presidencial que se seguiu à partida de Morales. O contraste com a reação do governo de Barack Obama ao golpe em Honduras mostra a importância da política interna dos EUA para entender a realidade latino-americana.

A crescente polarização de toda a região e o surgimento de protestos sociais apenas acentuam a urgência de se estabelecer consenso em cada país sobre a necessidade de evitar a tentação militar.

Este artigo foi previamente publicado em espanhol no Nueva Sociedad. Veja o conteúdo original aqui.

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