Duas mulheres com um cartaz exigindo uma "Colômbia sem FARC”. 2013. Foto AP / Paul White

Depois de dois anos de aproximações, o Governo Colombiano e o Exército de Libertação Nacional (ELN) fixaram no passado dia 30 de março uma agenda de negociação. Este processo avançara de forma paralela ao que o Governo está a desenvolver com as Forças Armadas Revolucionarias da Colômbia (FARC) na Havana, Cuba, desse novembro de 2012. Tratam-se de processos com as maiores e mais antigas guerrilhas do país; cada processo, à sua maneira, aposta por uma participação ativa tanto de ex-combatentes e vitimas, como de cidadãos e comunidades em geral.

No caso das negociações com as FARC, a ideia de vincular ativamente a cidadania veio-se a perfilar com um eixo transversal para a implementação do pactuado [1]. Na fundação Ideias para a Paz (FIP) identificámos que os acordos até agora alcançados contem 64 menções a instancias e mecanismos de participação específicos nos que os cidadãos se poderão vincular para planear, implementar e avaliar os resultados das negociações da Havana.

Por outra parte, os anúncios sobre as negociações com o ELN dão a entender que a participação não será somente um tema de negociação, senão a metodologia do processo. Para o ELN, a participação cidadã foi um tema chave nas aproximações com governos anteriores [2]. Por tanto, não é de estranhar que o primeiro ponto de discussão da agenda com o governo de Juan Manuel Santos, seja o da participação da sociedade civil para a construção duma paz concertada.

Também não é estranho que o segundo ponto, chamado “democracia para a paz”, comtemple a receção e consideração de propostas cidadãs para resolver conflitos sociais e melhorar a convivência; algumas das quais serão plasmadas no terceiro ponto da agenda, conhecido como “transformações de paz” para adiantar planos e programas nas regiões mais afetadas pelo conflito armado.

Uma historia agridoce

A aposta por uma participação cidadã ativa não é nova no país. Há mais de duas décadas, a Constituição Política proporcionou um forte impulso à participação cidadã na gestão pública, a qual se plasmou num grande número de leis [3]. Detrás desta aposta, encontrava-se a suposição que a participação supõe dois tipos de valor. Um valor instrumental, uma vez que se espera que a inclusão da cidadania na gestão publica derive em politicas publicas mais efetivas e inclusivas. E um valor intrínseco, segundo o qual através dos exercícios participativos se aprofunda a democracia, na medida em que a cidadania e a institucionalidade se aproximam, deliberam sobre assuntos do seu interesse e geram confiança.

Contudo, hoje em dia podemos afirmar que estes dois valores não se materializaram de forma contundente. Pelo contrário, diferentes setores da academia, a institucionalidade pública e das organizações sociais, estão de acordo em que a Colômbia conta com um elevado numero de normas para promover a participação cidadã, sem que isto equivalha a uma gestão pública que envolva efetivamente a voz da cidadania. Coincidem também em reconhecer que o elevado numero de conselhos, comités e outros espaços que se derivam da normas, converte a participação numa tarefa difícil e cara para os governos, desorienta os cidadãos em relação a onde apresentar as suas exigências e fomenta a presença dos mesmos lideres em múltiplos espaços; e que a participação cidadã foi promovida de cima a baixo (desde o nível nacional até ao nível local) através de mecanismos estandardizados e descontextualizados que abnegam a vinculação das comunidades.

Que é diferente esta vez?

Mais que uma aposta diferente, o diferencial no impulso à participação do pós-conflito, que propõem os processos em curso, pode encontrar-se na capacidade de identificar lições nesta historia agridoce, e incorporar o aprendido. Sob este espirito, propomos as seguintes reflexões.

Avaliar e aproveitar o que existe

Antes de criar novos processos, instancias ou mecanismos de participação, temos que concentrar esforços na articulação do que já existe. Em relação a isto, uma normativa recente (lei 1757 de 2015) permite eliminar, fusionar ou modificar instancias de participação existentes defendendo uma maior eficácia institucional. Consideramos que esta tarefa de “economizar” espaços deve ser levada a serio num cenário de pós-conflito, valorando de forma atenta o role que cumpriram e podem cumprir as instancias de participação já existentes no país [4].

Por outra parte, observámos como a institucionalidade, e as próprias comunidades, tendem a restringir o alcance da participação à fase de planeamento, concentrado a maior parte do esforço nesta etapa. O anterior, por um lado, desconhece o potencial do envolvimento da cidadania para implementar ou levar a cabo um seguimento da política pública. E por outra parte, contribui para que a elaboração de planos se interprete com um fim em sim mesmo e não como um meio para a transformação do território. Para encontrar a rota é preciso explorar, pelo que este é um convite para moderar a expetativa e esforço perante os planos e a avançar na realização de ações transformadoras, inclusive a um nível mais reduzido.

Assim mesmo, temos que aproveitar os avanços tecnológicos e metodológicos dos que dispomos hoje em dia, uma vez que facilitam pôr em prática uma participação mais inovadora, na qual os custos de sistematizam de forma mais fidedigna, e se partilham mais efetivamente entre processos paralelos; assim mesmo, motivam o envolvimento de populações tradicionalmente apáticas a este tipo de exercícios, em particular os jovens; e desliga a participação dum exercício presencial, num mesmo espaço ou com uma mesma temporalidade.

Medir para melhorar

Uma vez que os acordos de participação derivados dos acordos estejam operativos, precisamos de ferramentas que permitam conhecer com mais detalhes quais são os seus defeitos e no momento em que os mesmos se apresentem, identificar os êxitos obtidos. Neste sentido, a FIP, através do projeto Compromisso Cidadãos pela Paz (CCP), depois duma revisão atenta da literatura especializada, propôs uma bateria de indicadores sobre a qualidade e eficácia dos exercícios de participação cidadã, impulsados pela institucionalidade pública, que começou a ser usado em três regiões do país.

Perante o enorme desafio de ativar a participação cidadã para implementar os acordos subscritos entre o governo e as FARC e para negociar os pontos da agenda com o ELN, consideramos que esta medição pode gerar informação útil e sublinhar os temas a ter em conta para que a participação seja um êxito e transforme as relações entre a cidadania e os governos. Os resultados da medição terão um valor significativo para que os atores dos territórios possam perseguir um melhor funcionamento dos cenários de participação, e para incentivar um maior interesse no impacto da participação cidadã na construção da paz.

O contexto importa

Sabemos que contar com espaços para o envolvimento cidadão, novos e existentes, é uma condição necessária, mas não suficiente para garantir a inclusão dos mais vulneráveis ou a transformação das suas condições de vida. As características dos contextos, onde se realizam os processos de participação, afetara sem nenhuma duvida os incentivos e custos que enfrentam os cidadãos chegada a hora de participar, assim como a possibilidade de que os seus resultados se transformem em decisões e em ações que contribuam para a construção do público.

Nesse sentido, desde o projeto Compromisso Cidadão pela Paz da FIP, destacámos a importância de ter em conta os fatores demográficos e socioeconómicos do território, as características do capital social, as capacidades institucionais no âmbito local, e a natureza e influencia dos grupos de poder chegada a horar de impulsar a participação. Nas nossas análises encontrámos, por exemplo, que espaços de participação que se levam a cabo principalmente em zonas urbanas tendem a afetar negativamente a possibilidade de incidências das comunidades rurais; que a existência de ligações fortes entre os lideres e as suas bases derivam numa maior incidência de certos grupos no interior dos espaços de participações e, consequentemente, numa perceção favorável dos mesmos, enquanto que as comunidades que se sentem sub-representada ou cujos lideres tem pouca capacidade de gestão interpretam os cenários como inúteis e desgastantes. Identificamos também, em relação ao tema a institucionalidade pública, que existem dificuldades politicas, administrativas e orçamentais para dar resposta à enorme quantidade de exigências que se tramitam através dos espaços de participação cidadã e que a baixa capacidade de resposta e a fraca presença dos atores institucionais nestes espaços reforçar a perceção de ilegitimidade do Estado e aprofunda a desconfiança por parte dos cidadãos. Assim mesmo, foi possível observar que nos casos em que o setor privado se envolve de forma aberta, transparente e democrática é possível obter sinergias positivas com um impacto significativo na legitimidade dos processos.

De maneira transversal, o projeto CCP reconhece o efeito do conflito e da violência nas dinâmicas de participação, supondo este aspeto um dos maiores riscos para o envolvimento da cidadania. Como aconteceu com as FARC, as negociações com o ELN iniciar-se-ão durante o conflito armado, pelo que consideramos necessário avançar rapidamente na sua desmobilização. Sem garantias de segurança e sem uma demonstração clara da vontade politica das partes para negociar, será muito difícil incentivar o envolvimento das comunidades durante o processo.

O aumento no número de ameaças e mortes de lideres sociais registados em 2015 e que no levamos de 2016, assim com o aumento da violência sobretudo aos grupos criminais nalgumas zonas do país, afetam a mobilização social ao coartar as atuações dos seus lideres e membros. Isto, consequentemente pode derivar na existência de espaços de participação vazios, que ficam disponíveis para ser cooptados e ocupados por grupos de poder com interesse em posicionar as suas agendas ou torpedear o desenvolvimento de processos inclusivos. Porque este tipo de violência não deve assumir-se sob a perspetiva de “casos isolados”, nem também excluir-se da discussão sobre a participação.

Importância dos Intangíveis

Finalmente, resgatamos o valor dos elementos intangíveis nos processos de participação. Por exemplo, participar implica por um lado pôr em prática o ato físico de ouvir e escutar todas as vozes. O anterior pode ajudar a aproximar aqueles, que fora do espaço de participação, se encontram distanciados, já seja por emoções arraigadas como o medo ou pela negação mesma da existência de outro que pensa de forma diferente. Nesta linha, propomos apostar por exercícios de participação que permitam diálogos improváveis, quer dizer, exercícios onde atores com as mais diversas visões, inclusive antagónicas, se encontrem e interatuem. Os intangíveis são uma aposta a largo prazo, na medida em que geram as condições e atitudes que facilitam transformações culturais profundas como a geração ou o restabelecimento da confiança, pilar estratégico em cenários de pós-conflito.

[1] Se bem a participação política é um dos cinco pontos da agenda de negociação, o interessa por impulsar uma implementação participativa encontrasse nos quatro acordos alcançados.

[2] A figura da Convenção Nacional foi uma proposta reiterada por parte do ELN para a participação ampla da cidadania e dos destores organizados nas negociações com os governos de Ernesto Sampo, Andrés Pastrana e Álvaro Uribe.

[3] São exemplos disso mesmo: Lei 152 de 1994 sobre planificação, Lei 434 de 1998 sobre Conselhos de Paz, Lei 1448 de 2011 sobre vitimas e restituição de terras, entre outros.

[4] Em particular, chamamos a atenção sobre as seguintes instâncias: Conselhos Territoriais de Paz, Conselhos Territoriais de Planificação, Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural, Comités Territoriais de Justiça Transicional e os recentemente criados Conselhos de Participação Cidadã.