Реформы трудовых отношений и социальной сферы в воюющей Украине становятся все радикальнее. Прошедший сентябрь не стал исключением: правящая партия "Слуга народа" смогла провести через парламент законопроект №3663 о ликвидации Фонда социального страхования Украины (ФССУ) и передачи его функций Пенсионному фонду Украины (ПФУ).

Критики реформы считают, что эта инициатива станет последней мерой по реструктуризации социально-экономической политики Украины в военное время, и отмечают, что эти планы были разработаны еще до войны.

"На мой взгляд, передача функций Фонда соцстраха в Пенсионный фонд не имеет никакого отношения к усилению социальной защиты населения, – говорит Наталия Ломоносова, аналитик независимого исследовательского центра Cedos. – Это выглядит скорее как часть более комплексного плана по сокращению расходов на социальную защиту".

Профсоюзные активисты считают, что собственное правительство атакует их тогда, когда больше всего нужно единство, а сами члены профсоюзов защищают Украину от российской агрессии и не могут бросить фронт, чтобы защитить свои права.

Кто виноват, что денег нет?

Фонд социального страхования Украины финансирует страховые выплаты в случае временной потери трудоспособности из-за болезни, декретные, выплаты по инвалидности или профессиональным заболеваниям, страхование от несчастных случаев на производстве, а также оказывает медицинские и социальные услуги застрахованным.

Одна из важнейших функций Фонда – расследование несчастных случаев на производстве, приведших к смерти или инвалидности, а также их профилактика.

Фонд – некоммерческая самоуправляемая организация, его доходы не включаются в государственный бюджет, а управление осуществляется на паритетных принципах государством, работодателями и профсоюзами (представителями наемных работников).

Отделения фонда находятся по всей стране, а в его штате работает около 5200 специалистов. Только за первое полугодие 2022 года Фонд обработал 1,6 млн заявок по страховым выплатам на сумму 9,6 млрд гривен (262 млн евро).

Однако война и эпидемия ковида привели к тому, что в бюджете Фонда образовался громадный дефицит, уже приведший к задержкам с оплатой больничных, выплаты пособий роженицам и перебоям с другими социальными выплатами. По данным самого ФССУ, на конец сентября 2022 задержка с перечислением денег во многих областях достигла трех месяцев.

Глава парламентского Комитета по вопросам социальной политики и защите прав ветеранов Галина Третьякова считает, что ликвидация ФССУ и передача его функций пенсионному фонду была необходима "для того, чтобы мы не обескровили экономику в военное время". Наталия Землянская, заместитель главы правления ФССУ, признает, что дефицит бюджета – это большая проблема. Однако по ее мнению, причина не в принципиальной убыточности Фонда, а в огромных выплатах, которые ФССУ вынужден был делать из-за эпидемии ковида.

В прошлом году дефицит ФССУ превысил 2 млрд гривен (55 млн евро) и эти деньги пришлось брать в бюджете страны. Наталия Землянская считает, что этого можно было бы избежать, если бы не два фатальных для Фонда правительственных решения. Сначала в 2016 году размер ЕСВ – единого социального взноса, включающего в себя взнос в Пенсионный фонд, страхование от временной потери трудоспособности, несчастных случаев на производстве и безработицы – был уменьшен почти вдвое. А затем доля фонда соцстраха от общего объема ЕСВ была урезана с 14% до 9%.

Но даже после этого денег хватало, пока не началась эпидемия ковида. По мнению Натальи Землянской, Пенсионный фонд, дефицит которого в сотню раз больше, чем дефицит соцстраха, как черная дыра проглотит весь бюджет ФССУ. И никакой экономии средств (ориентировочно 2-3 миллиарда гривен, т.е., около 55-70 млн евро), на которую, очевидно, рассчитывает Галина Третьякова, просто не получится. Зато через некоторое время может оказаться, что часть бюджета социального страхования передадут от государственного фонда к частным страховым компаниям.

Частное против государственного

Идея привлечения к социальному страхованию частных фондов была озвучена Галиной Третьяковой еще в январе 2020 года. Обсуждая на одной из встреч необходимые реформы соцстрахования, она сказала, что "декоммунизация системы социального страхования выведет Фонд на международные стандарты финансовой отчетности и даст возможность перейти к частному страхованию". По словам Третьяковой, "привлечение частных страховщиков может пройти на конкурентных условиях".

В июле 2022 года Третьякова напомнила об этих планах на заседании возглавляемого ею парламентского Комитета: "Работодатель может закупать свое страховое покрытие, свою ответственность перед работником или у государства, или в частном секторе. Но частный сектор даст честную цену такого страхования".

Владимир Саенко, заместитель главы Федерации профсоюзов Украины, расценил эти слова как открытое лоббирование интересов частных страховых компаний.

Его точку зрения разделяют и другие эксперты. Наталия Землянская, представляющая в ФССУ сторону профсоюзов (она также возглавляет профсоюз производителей и предпринимателей), считает, что речь идет о 35 миллиардах гривен из бюджета фонда. По ее мнению, часть этих денег после ликвидации фонда может быть передана частным страховым компаниям.

При этом в отличие от действующего Фонда социального страхования частные страховщики не обязаны включать в свой состав учредителей представителей государства, профсоюзов и работодателей. Более того, финансовые активы Фонда являются публичными и подотчетными – в отличие от частных страховщиков, где это дело добровольное. За последние годы ряд частных страховых фондов в Украине обанкротились, а при инфляции в стране на уровне 30% их возможности по выплатам могут быть ограничены.

Соперничество реформаторов

Против законопроекта 3663 долгое время выступало и профильное Министерство социальной политики во главе с Мариной Лазебной. Помимо юридических недочетов, главные претензии к законопроекту касались того, что он не решает основных проблем, с которыми сталкивается фонд соцстрахования, включая преодоление финансового дефицита.

Марина Лазебная предлагала сосредоточиться на повышении эффективности работы фонда. В октябре 2021 года в парламенте был зарегистрирован правительственный законопроект №6171. В случае принятия планировалось внедрить цифровизацию сервисных услуг фонда, усилить полномочия правительства в управлении фондом и увеличить страховую нагрузку на работодателей: речь шла об увеличении числа "больничных" дней, оплачиваемых работодателем – с 5 до 7.

Менее чем через месяц Галина Третьякова зарегистрировала альтернативный законопроект 6171-2. Он почти полностью копировал правительственный законопроект, но дополнительно предлагал внести радикальные изменения в Кодекс законов о труде и ряд других законов, регулирующих длительность отпусков. Непосредственно к деятельности Фонда соцстрахования эти новации отношения не имели.

Оба законопроекта были раскритикованы профсоюзами и работодателями.

Ситуация резко изменилась в июле нынешнего года, когда Марина Лазебная подала в отставку с поста министра социальной политики. Сама она не комментировала причин своей отставки, однако представители профсоюзов, опрошенные нами, уверены, что это случилось из-за давления на министерство в связи с ситуацией в Фонде соцстрахования.

Отношение министерства во главе с новым руководителем к законопроекту №3663 резко изменилось и там решили его поддержать. После чего так называемое "монобольшинство" правящей партии окончательно приняло закон о ликвидации Фонда соцстрахования и передачи этих функций Пенсионному фонду.

"Мы должны пересмотреть обязательства государства, и они должны соответствовать возможностям государства в данный конкретный исторический момент", — сказала Третьякова openDemocracy.

У аналитика Натальи Ломоносовой слияние ФССУ с Пенсионным фондом вызывает вопросы о том, как государство сможет справиться с выплатами в условиях военного времени. "В условиях войны число лиц, претендующих на страховые выплаты, будет только расти", – говорит Ломоносова. "Следовательно, неизбежно будет расти и административная нагрузка, и удивительно было бы в таких условиях не просто сокращать штат Фонда соцстраха, но и сокращать его так радикально – путем ликвидации и сведения в несколько подразделений в рамках Пенсионного фонда."

Ломоносова отметила, что украинское правительство собирается пересмотреть свои обязательства по социальному обеспечению, исходя из того, что "у государства не должно быть непокрытых финансовых социальных обязательств". "На практике это может означать только одно: сокращение этих обязательств", – сказала она.

Намеки на "внешнее управление"

Протесты профсоюзов и оппозиции в отношении законопроекта №3663, их аппеляция к европейскому законодательству и международным нормам, вынудили Галину Третьякову бросить с парламентской трибуны рискованную фразу, сравнив директивы ЕС с внешним управлением: "Директивы ЕС не предписывают, каким способом какая-либо страна организует систему социального страхования... Мне кажется, мы не должны допускать внешнего управления в нашей стране…"

Апеляция к европейским директивам возникла не случайно. Принятие очередного законопроекта, бьющего по правам профсоюзов, показало, что внутри Украины у профсоюзов нет ни ресурсов, ни инструментов, чтобы останавливать подобные законопроекты. В условиях военного времени они не могут использовать крайние методы борьбы – массовые акции протеста и забастовки. Единственное, что им остается – это просить поддержки у европейских и международных организаций, которые могли бы повлиять на позицию правящей партии и президента.

Михаил Волынец, депутат парламента и глава Конфедерации свободных профсоюзов, и лидер оппозиционной партии "Батькивщина" Юлия Тимошенко провели в конце сентября серию встреч с представителями Международной организации труда и глобальных профсоюзов.

"Мы проинформировали их о нарушениях конвенций МОТ, договора об ассоциации с ЕС, директив ЕС при принятии украинским парламентом ряда законопроектов, ущемляющие трудовые и профсоюзные права, – сообщил Волынец. – Все обеспокоены, что принятие таких законов может наложить негативный отпечаток на имидж Украины и затормозить ее принятие в ЕС".

Однако подобные встречи и поддержка не помогут украинским профсоюзам быстро изменить ситуацию и вернуть утраченные права. Как признает Михаил Волынец, в МОТ готовы проанализировать принятые и готовящиеся законопроекты, дать свои рекомендации и даже направить миссию в Украину. Но все это займет достаточно длительное время.

Парламентской оппозиции удалось на короткое время заблокировать имплементацию закона о ликвидации Фонда соцстрахования, зарегистрировав постановления об отмене результатов голосования за данный законопроект. Но 7 октября, украинский парламент отклонил данные постановления, чем дал ход принятому закону, чтобы уже с 1 января 2023 года функции соцстрахования полностью перешли к Пенсионному фонду. Теперь последнее слово за президентом Зеленским, который может наложить вето на закон.

Если этого не случится, то 4-5 тысячам специалистов, работавших в Фонде социального страхования, грозит сокращение: таков прогноз профсоюзных экспертов. И хотя часть специалистов может перейти на работу в Пенсионный фонд, другие с большой вероятностью начнут судиться с государством из-за потери работы. И вместо экономии средств Пенсионный фонд может столкнуться с дополнительными расходами на судебные расходы, выплаты компенсаций и обустройство новых сотрудников. Все вместе это может полностью "съесть" заявленную экономию в 2-3 млрд гривен (55-80 млн евро).

Все это будет происходить в разгар войны. По словам Натальи Землянской, системе соцстрахования грозит полный коллапс – а значит и потеря тысяч индивидуальных дел, без которых выплата социальной помощи за счет страхового фонда будет невозможна. "Зачем уничтожать то, что и так работало?" – задает риторический вопрос Землянская.