Январь 2016. Владимир Путин встречается с главой Карачаево-Черкессии, Рашидом Темрезовым. Источник: Kremlin.ru.

Согласно Конституции РФ, местное самоуправление самостоятельно и не зависит от исполнительной власти. Однако, на Северном Кавказе на деле местные органы давно вписаны в вертикаль. Муниципалитеты финансово зависят от республиканской власти - а та, в свою очередь, заинтересована в лояльном руководстве на местах, поэтому продвигает, и порой очень жестко, удобные кандидатуры. В результате, республиканские чиновники в значительной степени контролируют исход выборов, особенно в больших районах, городах и стратегически важных населенных пунктах.

Республиканские чиновники контролируют исход муниципальных выборовЗависимость от вертикали распространяется и на другие ветви ветви власти - даже судебную. Публичная критика судей со стороны Кадырова - традиционный метод давления на чеченские суды. Так, например, в мае 2016 года глава Чеченской Республики Рамзан Кадыров вынудил уйти в отставку главу Верховного суда Магомеда Каратева. Или другой пример: в 2011 году первый заместитель председателя правительства Чечни и ближайший соратник Кадырова, Магомед Даудов, которого называют Лордом публично отчитал присяжных за то, что те при рассмотрении одного из дел вынесли оправдательный вердикт.

В отличие чиновников и судей регионального уровня, депутаты муниципального уровня еще пытаются играть в политику. Как отмечает эксперт по Северному Кавказу Международной кризисной группы Екатерина Сокирянская, если предрешенность и фальсификации на республиканских выборах в Северо-Кавказском Федеральном Округе (СКФО) очевидны, а в высокую явку, о которой говорит статистика, никто не верит, то на местном уровне проходят оживленные избирательные кампании и самые громкие инциденты. Сокирянская объясняет это тем, что местная власть наиболее крепко связана с избирателем, она ближе всего к "земле", поэтому вынуждена прислушиваться к мнению жителей гораздо в большей степени, чем представители других уровней власти. "По моим наблюдениям в дни голосования, именно местные выборы привлекают максимум наблюдателей и обеспечивают самую высокую явку", - отметила Сокирянская.

Местные выборы привлекают максимум наблюдателей и обеспечивают самую высокую явку

Таким образом, именно на местном уровне политики низшего звена еще пытаются разорвать порочный круг системы. Впрочем, их позиция заведомо проигрышная.

Внезапная любовь к конституции

Один из последних примеров попытки депутатов "взбрыкнуть" – скандал в Карачаевском районе Карачаево-Черкессии. Это самый крупный район республики с самой низкой плотностью населения - преимущественно сельского (в районе лишь два городка с населением менее 4 тыс. человек). Расположен он в горной местности. Более 85% жителей - этнические карачаевцы, что влияет на формирование местных элит по клановому принципу. На 15 муниципальных образований и почти 4 тыс. квадратных километров в районе живет немногим более 31 тыс. человек.

Река Большой Зеленчук. Фото: Тимур Агиров, http://timag82.livejournal.com

Несмотря на то, что в районе много полезных ископаемых, промышленности в районе практически нет, все предприниматели заняты в сельском хозяйстве или мелкой торговле.

Назначенец главы республики Рашида Темрезова - Спартак Кущетеров - не первый год единолично принимает любые решения, говорит один из местных депутатов Шамиль Хатуаев. По его словам, все это время члены Совета послушно поднимали и опускали руки за навязанные им постановления администрации.

После двух с половиной лет безропотного подчинения, депутаты пошли на открытый конфликт. Под конец 2016 года восемь членов местного парламента вдруг вспомнили, что, по Конституции, это именно они наняли на работу Кущетерова два года назад. А значит, это они должны рассматривать и принимать бюджет или самостоятельно избирать спикера. Началось все с того, что преданный Кущетерову глава Совета Махарбий Байрамуков ушел на пенсию - только затем,чтобы почти немедленно вернуться. Как пояснили источники в администрации, его уход и возвращение руководство придумало, чтобы он успел получить пенсию перед праздником (с 1 января 2017 года в России минимальный стаж гражданской службы, дающей право на пенсию за выслугу лет, увеличивается).

Депутаты послушно поднимают руки за навязанные им постановления администрации

По данным собеседников Open Democracy Russia, после отставки пенсионера, большинство депутатов договорились избрать новым председателем Совета Шамиля Хатуаева. Однако, 27 декабря - в день, на который было назначено голосование, а также прения по бюджету на 2017 год - Кущетеров, просто физически не пустил парламентариев в здание администрации, заблокировав вход. Привыкший к беспрекословному подчинению депутатов Кущетеров, в ответ на демарш, спустя несколько дней снова заблокировал вход в зал заседаний. Семь остальных членов Совета, лояльных ему, одобрили бюджет на 2017 год в нарушение закона - их было меньше половины необходимого кворума.

Этот эпизод пробудил в Хатуаеве и его сторонниках любовь к Конституции. Прежде не склонные проявлять рвение в административных вопросах, сегодня депутаты утверждают, что дело вовсе не в попытке заменить спикера, а в необходимости "правильно" принять бюджет. "Бюджет - это же самое важное. Это - основная причина конфликта, а не мое желание избраться в качестве спикера", - утверждает Хатуаев.

29 декабря 2016 года. Депутаты Карачаевского района в Карачаево-Черкессии не могут попасть в зал заседаний. Фото предоставлено автором статьи.

Хатуаев пожаловался, что так было всегда: "С самого начала с нами не считались. Вот заносят папку документов, говорят: голосуйте. Каждый раз, когда депутатов просили, они поднимали и опускали руки". За несогласием вполне могла последовать физическая расправа: привыкший угрожать на публике журналистам и несогласным, Кущетеров известен своим крутым нравом.

За несогласием вполне может последовать физическая расправа

И тем не менее, несмотря на очевидность нарушений, вплоть до недавнего момента Хатуаев вовсе не думал радеть за Конституцию. На рассмотрение бюджета на 2016 и 2015 годы он вообще не пошел, как и большинство остальных. Администрация, таким образом, принимала решения в обход Совета и оформляла их как результат общего голосования. "А потом выяснилось, что на культуру они выделили 12 млн рублей, а на спорт – 1 млн. Понятно, что через культуру деньги в сторону увести легче, чем через спорт", - говорит Хатуаев. "Один бог знает, сколько таким образом решалось вопросов…", - вздыхает народный избранник. Он полагает, что на этот раз в Черкесск отправлен отчет о принятии бюджета с поддельной подписью одного из его единомышленников.

В "Единой России" случайных людей нет

Разговор с Хатуаевым, который мы публикуем ниже, обнажил суть системы декоративных парламентов: глава республики Рашид Темрезов фактически лично назначил главу района Кущетерова, который, в свою очередь, составил список партии "Единая Россия" на местных выборах в 2014 году. Партия власти - "Единая Россия" - одержала в районе абсолютную победу, то есть все попавшие в список Кущетерова оказались в Совете. Случайных людей в партии власти не бывает.

- Почему вы только сейчас заявляете о том, что глава района не давал возможности депутатам выполнять свою работу?

- В этом году ко мне присоединились уже большинство депутатов. Им тоже надоело эти два с половиной года поднимать руку, не зная, за что. Единомышленники были, но они свое отношение к происходящему показывали тем, что на заседания просто не приходили. Мы были не в большинстве, поэтому ходить, вникать и голосовать смысла не было.

Мы были не в большинстве, поэтому ходить, вникать и голосовать смысла не было

- Почему остальные депутаты не на вашей стороне?

- Потому что один - директор школы. Он не проголосует, ведь школьный бюджет урежут и к нему проверку направят. Другой – его заместитель. Третий - директор спортзала, тоже зарплату из бюджета получает. Четвертый - спикер, получивший в 2016 году 830 тыс. рублей премиальных, пятый – его заместитель, шестой – секретарь Совета и друг главы района, а седьмой – племянник друга Кущетерова, который на заседания не ходит, ни во что не вникает, лишь выполняя то, что от него требуется.

- Как эти люди попали в парламент?

- Во время выборов Кущетеров исполнял обязанности главы администрации района. Он и меня одобрил, и всех 15 депутатов внесли в избирательный список с его одобрения. Выдвинулись от "Единой России", как положено. Во всей России же так делается. Надо партию провести – провели. Я с этим и не спорил. Но когда человек от власти с ума сходит, пора сказать стоп. Он ведь считает, что он нас назначил.

- А зачем вы его выбрали главой?

- Я не хотел его выбирать. Но его кандидатуру рекомендовал Рашид Темрезов. Пришлось.

Сам Кущетеров от комментариев отказывается. Завидное спокойствие и самоуверенность, вероятно, объясняется тем, что он – протеже главы КЧР Рашида Темрезова. После Нового года глава Темрезов в своем блоге в очередной раз похвалил своего наместника.

"Считаю, что, благодаря эффективной работе Спартака Асхатовича и его ответственному отношению к любой поставленной задаче, в последние годы Карачаевский район динамично развивается, строятся объекты социальной, спортивной, инженерной и дорожной инфраструктуры", - написал глава Карачаево-Черкессии в Инстаграме.

Бараны и бароны

Руководитель аналитического бюро Alte Et Certe, эксперт по Кавказу Андрей Епифанцев в благие намерения депутатов, которые вдруг стали оппонировать власти, не верит, поскольку считает что поскольку в парламент попадают только нужные люди.

Эта система отторгает тех, кто пытается честно участвовать в выборах

Епифанцев уверен, что выборы депутатов на местном и региональном уровне во всех республиках СКФО проходят с учетом административного фактора, администрация заранее делит места: "Это не секрет. Эта система отторгает тех, кто пытается честно участвовать в выборах. В итоге руководители получают ручной депутатский корпус и не избранного народом главу республики".

Епифанцев констатировал, что депутаты обычно не бунтуют, потому что их задача – сохранить свои активы. А для этого с властью нужно сотрудничать. И тогда рекомендация условного Темрезова или Рамзана Кадырова выбрать того или иного главу района становится приказом. Деятельность чиновников в итоге направлена не на удовлетворение потребностей граждан, а на исполнение определенных правил игры в угоду начальству.

"Допускаю, что эти восемь депутатов в Карачаевском районе – это те, кому не достался кусок пирога при распределении местного бюджета", - заключил Епифанцев.

Тем временем, бунтари-депутаты обратились в ФСБ и прокуратуру в надежде свергнуть Кущетерова. Но эксперты сомневаются, что это принесет им пользу. По мнению Епифанцева, во избежание шумихи, глава района может договориться с оппонентами. Но есть и риск того, что силовые структуры обернутся против самих же жалобщиков.

ФСБ карает самих обратившихся в органы

"В идеале силовые структуры должны отстраненно и объективно следить за региональной властью, за соблюдением Конституции. Но в реальности в ФСБ, полпредстве президента, словом, в контролирующих и надзирающих органах назначают представителей групп влияний, которые близки к руководству региона. И вместо того, чтобы быть надзирающим оком Кремля, они действуют соответственно тем же обязательствам и интересам, что и местные элиты", - считает Епифанцев.

Епифанцев знает немало примеров, когда ФСБ карает самих обратившихся в органы. В качестве примера он привел случай, когда адыгейский эколог Валерий Бриних сообщил о краже 600 баранов, выделенных лично Рамзаном Кадыровым в честь праздника Курбан-байрам малоимущим жителям Адыгеи. Глава адыгейской партии Зеленых обратился в УФСБ с просьбой выяснить, куда делись жертвенные животные - и выяснилось, что половина скота оказалась разворована местными административными органами. В результате, УФСБ начало проверку самой партии. "Силовые структуры могут встать на сторону заявителя только тогда, когда есть предпосылки для снятия с поста главы администрации или руководителя республики", - говорит Епифанцев.

Куда может пропасть стадо баранов? Фото: Kai C. Schawarzer, Flickr.

Екатерина Сокирянская согласна с коллегой в том, что такая ситуация типична для всего Северного Кавказа. "Особенно в Дагестане с начала 2000-х во многих районах власть захватили местные бароны, которые укрепили свою связь в республиканских министерствах, посадили на важные должности родственников или близких людей и многие годы через коррупционные схемы откачивали ресурсы, предназначенные для населения. Местные активисты обращались в следственные органы, устраивали акции протеста, но ничего не помогало", - говорит Сокирянская.

Андрей Епифанцев добавляет, что, в формировании местных элит большую роль играют кланы. "Элита в республике сейчас – карачаевская. Свои подтягивают своих. Это суть системы. Если Москва делает ставку на карачаевца, то он окружает себя карачаевцами, как в случае с Кущетеровым. В результате, узкая прослойка людей получает доступ к активам и не пускает других. Черкесы в свое время выступали против Темрезова, ровно как и русские. Он два года с этим боролся вплоть до обращений к Путину и Медведеву. Еще два года назад, когда у Темрезова было шаткое положение, и представители других кланов могли бы победить. Но сейчас ситуация противоположна. Темрезова переназначили, он укрепил свои позиции. В Москве он теперь на хорошем счету. Поэтому я не верю, что несколько депутатов могут переломить ситуацию в свою сторону. Будут предприняты административные шаги, которым придадут демократический вид", - заключил политолог.

В течение месяца реакция ФСБ и прокуратуры наглядно подтвердит или опровергнет прогнозы политолога. Тем временем, на примере одного отдельно взятого района северо-кавказской республики можно судить о прочности системы декоративных парламентов на местах по всему округу. Ровно как и наблюдать уровень самостоятельности судов, эффективности надзорных федеральных органов и соблюдение российской Конституции.