Для сел в Хмельницкой области выгоднее объединяться в общины друг с другом, чем быть присоединенными к городу (на заднем плане на фото – Каменец-Подольский). Фото CC BY 2.0: Serge Bystro / Flickr. Некоторые права защищены.Заполненный микроавтобус, до сих пор мягко убаюкивающий сомлевших от жары пассажиров, начинает внезапно трясти.

"Это не наша дорога!", – спешно объявляет Инна Абдулкадырова, глава Гуменецкой объединенной территориальной общины, предупреждая возможные вопросы о состоянии трассы. Эта – в ведении других властей, а в самих Гуменцах дороги отличные.

Село Гуменцы в Хмельницкой области Украины стало центром новосозданной объединенной территориальной общины в 2015 году. До создания ОТО Абдулкадырову четыре раза выбирали сельской главой. После досрочных выборов 2015 года сфера ее ответственности выросла: добавились 18 сел, 245 квадратных километров и 9,5 тысяч человек.

Гуменцы – издавна зажиточное село, одно из самых богатых в регионе. На его территории – четыре средних предприятия, платящих здесь налоги и дающих работу местным жителям, и пара десятков мелких. Каменец-Подольский, довольно крупный город, к тому же туристический центр – на расстоянии всего нескольких километров.

Сегодня, в результате стартовавшей в Украине в 2015 году административно-территориальной реформы, давшей объединенным территориальным общинам серьезные финансовые ресурсы, в том числе на развитие инфраструктуры, у Гуменецкой ОТО есть идеально реконструированная школа, новые детские сады, амбулатория, центр предоставления административных услуг и, да – хорошие дороги.

Общины уходят из-под подчинения властей районного уровня и переходят на прямые межбюджетные отношения с Киевом

Ложка дегтя в этой бочке меда – несколько бедных сел, которые присоединили к себе Гуменцы, чтобы получилась "правильная", соответствующая всем возможным руководствам и методикам формирования таких общин, ОТО.

"Я все-таки не понимаю, зачем, – говорю я Абдулкадыровой, – Вы взяли на себя эти бедные села и вынуждены теперь делиться с ними своими ресурсами".

"Чтобы нас не присоединили к городу, – отвечает глава общины. – Город убыточный".

В ожидании перемен

В Хмельницкой области сегодня 41 объединенная территориальная община, 22 из которых образовались еще на старте реформы, в 2015 году. Всего в Украине таких общин сегодня 705. Они объединяют больше 8,8 тысяч населенных пунктов, 8,2 тысяч из которых – села. Это около 30 процентов территории страны.

Анатолий Ткачук – бывший заместитель министра регионального развития, сегодня – эксперт Совета Европы и глава Института гражданского общества. Он – один из ключевых промоутеров реформ в сфере местного самоуправления и административно-территориального устройства, один из "отцов" текущей децентрализации. Ткачук – сам выходец из Хмельницкой области, поэтому все нововведения, как говорит он, начинает оттуда.

Детский сад в Гуменцах – центре образцового ОТО в Хмельницкой области. Фото предоставлено автором. Все права защищены.– Еще в 2005 году у нас были пилотные проекты по моделированию общин в Хмельницкой и Тернопольской областях. Как раз их участники и объединились в первую очередь, – рассказывает Ткачук. – В 2015 году, когда реформа только началась, ее противники еще не успели понять, что это серьезно, и не вмешались. Поэтому в 2015 году в Хмельницкой области создались самые правильные общины, крупные, с выраженным центром.

Реформа по децентрализации на самом деле вызревала, как минимум, десятилетие. Впервые о переменах всерьез заговорили как раз в 2005 году, после той, еще первой, революции. В Украине появился вице-премьер по вопросам административно-территориальной реформы, не продержавшийся, впрочем, долго – как и сама должность. Импульс реформы, у которой и сегодня есть немало политических противников, быстро сошел на нет.

Реформа по децентрализации вызревала, как минимум, десятилетие

Вторая серьезная попытка стартовала после Евромайдана, в том числе как реакция на требование "федерализации", которое звучало из Москвы и повторялось участниками так называемой "русской весны" на востоке Украины. Украинским ответом стала децентрализация.

Реформа была необходима по многим причинам. Во-первых, Украина оставалась жестко централизованным государством и, при всех заявлениях о развитии местного самоуправления, Киев только продолжал ограничивать полномочия регионов. Главы городов были на деле зависимы от Киева, потому что распределение денег из центрального бюджета производилось в ручном режиме по принципу лояльности. Мэры бывали зачастую вынуждены выбирать или менять "политический окрас" в зависимости от того, какая партия была при власти в столице. Выборы на местах имели порой все признаки политического рейдерства.

Во-вторых, население сел и маленьких городов продолжало сокращаться. Во многих селах, поселках и городках из рабочих мест оставалась только бюджетная сфера, на которую расходовался почти весь ничтожный местный бюджет. В классах некоторых сельских школ набиралось по 3-7 учеников. Ремонты обветшавшей инфраструктуры не проводились десятилетиями. Подавляющее большинство местных бюджетов были дотационными, но и дотации уходили исключительно на проедание и "латание дыр".

Из-за отсутствия реформ жизнь в селах, поселках и малых городах становилась зачастую невыносимой

Прогрессивные главы местных общин уже в начале 2010-х имели подробно разработанные проекты укрупнения с сокращением сети социальной инфраструктуры, доставшейся им в наследство от колхозов, но действующее законодательство не обеспечивало никаких механизмов для внедрения этих проектов. Мелкие общины продолжали вымирать, жизнь в селах, поселках и малых городах становилась зачастую невыносимой. У многих не было даже газа и центрального водоснабжения.

Резкий старт

Парламент Украины запустил, наконец, реформу в начале 2015 года. Суть децентрализации состояла в том, что объединенные территориальные общины уходили из-под подчинения властей высшего, районного, уровня, и переходили на прямые межбюджетные отношения с Киевом. Города областного подчинения и объединенные территориальные общины, которых в начале 2015 года не было еще ни одной, получали новые финансовые ресурсы, а администрации областей, но в первую очередь – районов, должны были утратить ряд полномочий.

Спортивная площадка в Гуменцах. Фото предоставлено автором. Все права защищены.В стране сходу изменились правила "выравнивания" местных бюджетов, когда Киев забирал "излишек" у относительно богатых городов и сел и давал дотацию на покрытие дефицита бедным. Определять уровень обеспеченности стали по специальной формуле. Часть "излишка" оставили тем селам, поселкам и городам, которые его генерировали. К тому же на местах оставили весомую долю налогов и сборов. Местные медицина и образование стали финансироваться напрямую из государственного бюджета специальными субвенциями.

Но, как это обычно бывает, не обошлось без своеобразных перекосов. Реформа забрала у мелких общин долю налога на доходы физических лиц, за счет которого до сих пор преимущественно и наполнялись их бюджеты. Этот шаг должен бы был стимулировать укрупнение общин, которое пока происходит как бы на добровольной основе. Однако закона, дающего старт созданию ОТО, на момент старта реформы принято еще не было.

Реформа породила конфликт между городом и селом

Притом эта же реформа отдала селам, поселкам и городам районного подчинения собираемый на их территории акцизный налог. Благодаря этому некоторые мелкие населенные пункты, где расположены автомобильные заправки, получили такой финансовый ресурс, которого никогда раньше не имели, и утратили какой бы то ни было стимул объединяться с соседями. В Киевской области, например, где за счет близости столицы действует развитая сеть автозаправок, а к тому же стоимость земли достигает немыслимых высот, сегодня всего девять ОТО – столько же, сколько в прифронтовой и частично неподконтрольной Киеву Луганской области.

"Когда объединяются пятеро-шестеро нищих, они останутся нищими"

Наконец, реформа породила конфликт между городом и селом. Запущенный в 2015 году процесс объединения общин считается добровольным, однако преимущественно подчиняется определенным правилам. Объединение должно проходить в соответствии с так называемыми перспективными планами, которые утверждаются для каждого региона областными советами и Кабинетом министров. План определяет количество и состав объединенных общин на территории области, а также их центры. Центр должен быть приблизительно в середине общины и действительно экономически доминировать на фоне других населенных пунктов, иначе в ОТО неизбежны конфликты. "Потому что когда объединяются пятеро-шестеро нищих, они останутся нищими", – поясняет глава Хмельницкого областного совета Михаил Загородний.

Инна Абдулкадырова, глава Гуменецкой объединенной территориальной общины с председателем Хмельницкого областного совета Михаилом Загородним. Фото предоставлено автором. Все права защищены.В итоге, однако, зачастую получается, что отличный, казалось бы, проект объединенной общины далек от сложившихся на соответствующей территории отношений и интересов. На объединение вне перспективного плана договорившиеся между собой общины должны также получить санкцию областных и центральных властей, и некоторым это удается. Но если власти при этом отказываются вносить изменения в перспективный план, то получается, что местная инициатива наказуема: такие ОТО не переходят на прямые межбюджетные отношения с Киевом, оставаясь под властью района. То есть, если вы, будучи недовольными перспективным планом, не решаетесь все-таки объединиться по-своему, добровольность объединения означает только возможность объединяться как вам укажут – либо не объединяться совсем. При этом вхождение в ОТО – это билет в один конец. Выхода из объединенной общины закон не предусматривает.

Создание объединенной территориальной общины подразумевает, что во всех входящих в нее селах ликвидируются местные органы власти, вместо которых избираются старосты, имеющие исключительно представительские полномочия. На территории общины проводятся внеочередные выборы, в результате которых в административном центре ОТО формируется местный совет и исполнительный орган. Многие сельские общины, главным образом – богатые, подобно Гуменцам, стали горячо противиться объединению с городами, опасаясь полностью раствориться в городской общине, утратив право управления своими ресурсами и какое бы то ни было влияние на своей территории. Но если Гуменцы смогли собрать под свои знамена еще семь сельских советов с 18 селами, то некоторые бунтующие объединенные общины складываются в итоге из двух-трех.

Cудьба реформы стоит на кону президентских и парламентских выборов 2019 года

– Сейчас все соглашаются с нарушением правил, дожидаясь времени "Ч", когда будет принят закон, которым будет утверждено административно-территориальное устройство. После принятия этого закона слабенькие, искусственно созданные объединенные общины будут включены в нормальные крупные общины и на этом будет поставлена точка. Я им говорю: это ваш выбор, если вы решили быть маленькими, но гордыми. Но теперь докажите, что вы не только гордые, но еще и самодостаточные. Если вы не сможете этого доказать, через два года вас не будет, – говорит Анатолий Ткачук. – Если бы Гуменецкая ОТО не стала крупной, ее судьба была бы предрешена: она была бы в Каменце-Подольском.

Трудный развод

Первые в Украине выборы в объединенные территориальные общины прошли осенью 2015 года. За без малого три года существования ОТО говорить о достижениях реформы рано. Как показывают соцопросы, при том, что сторонников у децентрализации гораздо больше, чем противников, больше половины населения, даже из числа жителей ОТО, не видят пока ее результатов. После 2015-2016 года тема к тому же почти ушла из украинских медиа и возвращается в новостные ленты только в связи со скандалами.

У реформы до сих пор есть сильные противники. Продвижения блокируются на уровне политиков, связанных с национальными меньшинствами, а также с "Батькивщиной" – партией бывшего премьер-министра Юлии Тимошенко, последовательной противницы этой реформы. Однако менее изощренный и более логичный конфликт происходит на уровне районов, с которыми объединенные общины сейчас находятся, как шутят там, на стадии развода и раздела имущества. Даже на публичных мероприятиях, посвященных реформе, происходят постоянные стычки глав районов с главами ОТО.

Полномочия между районами и объединенными общинами до сих пор не распределены

Но проблема заключается еще и в том, что украинским законодательством полномочия между районами и объединенными общинами до сих пор не распределены. Например, как отмечает Счетная палата, многие ОТО не создали у себя, как полагается, центры первичной медицинской помощи, а выдаваемую на их содержание медицинскую субвенцию предпочли передать районам. Таким образом, местная медицина частично осталась в ведении районов, частично перешла под управление добросовестных ОТО. Возможно, именно поэтому украинцы в опросах констатируют ухудшение медицинского обслуживания в связи с реформой.

В некоторых регионах складывается при этом почти анекдотическая ситуация, когда объединенная территориальная община занимает территорию всего района, но при этом там остаются еще и районные власти. По-хорошему, районы стоило бы распустить, говорит Анатолий Ткачук, но этот уровень административно-территориального устройства прописан в Конституции Украины, а для внесения в нее изменений в парламенте не соберется необходимого количества голосов. Поэтому авторы реформы рассчитывают в ближайшем будущем хотя бы укрупнить районы вслед за локальными общинами.

Промежуточные итоги

В рейтингах доверия и недоверия в Украине местное самоуправление стоит гораздо прочнее, чем государственные органы, и успех реформы сегодня можно оценивать только в каждой конкретной общине, где огромна роль руководства. В Гуменецком сельсовете, например, в 2015 году, до создания ОТО, на одного жителя приходилось меньше 2,7 тысяч гривен собственных финансовых поступлений (расчеты автора на основании местных бюджетов и демографических данных - прим.ред.). В 2018 году этот показатель на одного жителя Гуменецкой объединенной территориальной общины должен составить около 5,2 тысяч. Для сравнения, в Каменце-Подольском это около 3,7 тысяч, а в областном центре, Хмельницком, – 6,2 тысяч на одного жителя.

У этого явления есть простое объяснение: реформа произвела важный переворот в головах. Новые или новоизбранные главы общин стали скрупулезно упорядочивать местные финансы, впервые ощутив себя "хозяевами на своей территории" – фраза, которую мне не раз доводилось слышать от чиновников ОТО, в разных частях страны.

Главы общин стали скрупулезно упорядочивать местные финансы, впервые ощутив себя "хозяевами на своей территории"

Прежде всего, местному малому и среднему бизнесу под пристальным вниманием властей пришлось, наконец, легализовать своих сотрудников и выплачивать им "белую", облагаемую налогом зарплату. Во многих общинах к тому же впервые провели полноценную инвентаризацию земельных участков. Началась серьезная конкуренция за инвесторов. Ощутив появление на местах ответственных "хозяев", в далекие от фронта - прежде всего, западные регионы - стал действительно прибывать иностранный капитал.

Но есть и другая сторона медали. Впервые получив на руки огромные по местным меркам деньги, власти объединенных территориальных общин не обязательно расходуют их рационально. Анатолий Ткачук говорит, что было немало случаев, когда в ОТО либо по старой коррупционной традиции, либо по неразумию попросту "закапывали" деньги – например, реконструируя пресловутые объекты еще колхозной инфраструктуры вроде школ или больниц, в которые уже некому было обращаться за услугами и некому – их оказывать. Не менее печальная история – раздутый управленческий аппарат с непомерно высокими зарплатами, съедающими львиную долю освободившихся с реформой ресурсов общины. Благо, что нынешний этап – своего рода проверочный для новых администраций, появившихся в 2015-2017 годах в результате досрочных выборов.

Многие перекосы изменят, как можно рассчитывать, очередные местные выборы, которые должны пройти в 2020 году. Однако судьба самой реформы стоит на кону президентских и парламентских выборов 2019 года. Сомнительно, что за оставшийся у них год правительство и парламент захотят и смогут завершить этот процесс и объединят все оставшиеся общины уже принудительно, в рамках перспективных планов. И нет никаких гарантий, что новая центральная власть, в чьих бы руках она ни оказалась, захочет эту реформу продолжать. Своеобразная, не дающая соскучиться прелесть Украины в том, что результаты выборов тут все-таки невозможно предугадать. Как и политику тех, кого они приведут к власти.