7 октября стало известно, что страны, входящие в Совет по правам человека ООН (Россия была исключена из состава в апреле), проголосовали за создание мандата Спецдокладчика по России. Этого последний год добивались НКО, работающие в сфере защиты прав человека в России. Почему этот механизм так важен для их работы?

Специальный докладчик по России относится к механизму специальных процедур ООН. Специальные процедуры СПЧ – это независимые эксперты, которые информируют и консультируют по ситуациям с правами человека в определенных странах. На октябрь 2022 года насчитывается 45 тематических и 14​​​​ страновых мандатов, включая Специального докладчика по правам человека в России.

Тематические Спецдокладчики фокусируются на конкретном праве человека, например, есть Спецдокладчик по свободе собраний и ассоциаций, а есть Специальная докладчица по свободе выражения мнения. Тематические докладчики работают по всем странам ООН. В свою очередь, страновые Спецдокладчики, наоборот, рассматривают вопросы, связанные с широким перечнем прав и свобод, но в рамках только одной страны. Специальные докладчики самостоятельны в своих рекомендациях и действиях и не подчиняются никаким вышестоящим органам или международным чиновникам.

Именно такая независимость и позволила экспертам добиться реформ репрессивного законодательства в Ливане, Молдове и Японии, а также освобождения правозащитников и журналистов в Египте, Саудовской Аравии и Албании. Спецдокладчики в том числе влияют на решения национальных Конституционных судов и задают стандарты прав человека, выпуская доклады по актуальным темам. Например, по дезинформации во время военных конфликтов и о том, как с ней бороться на международном и национальном уровнях (и что запреты – совсем не панацея).

В условиях уничтоженного правового поля внутри России у российских правозащитных организаций возникла идея создать новый механизм защиты прав человека и мониторинга нарушений, а мандат странового Спецдокладчика казался нам наиболее подходящим.

Цели были простыми: получить возможность коммуницировать с внешним миром через представителя ООН, а также иметь централизованный мониторинг нарушений прав человека и независимую оценку репрессий внутри России. Наконец, еще одна цель этого механизма – это привлечение внимания к тому, как взаимосвязаны многолетние нарушения прав человека, совершаемые российскими властями, и начатая ими же война в Украине.

Такой мониторинг выполняет важную функцию: в условиях ежедневно нарастающих репрессий информация о происходящем важна для международных акторов как для принятия решений (и текущих, и будущих), так и для официального документирования нарушений.

Конечно, представители российского гражданского общества – те, кто еще может работать и получать доступ к данным – занимаются мониторингом нарушений самостоятельно (ежемесячная сводка антивоенных репрессий ОВД-Инфо – яркий тому пример), тем не менее централизация мониторинга помогает решить сразу несколько важных задач. Среди них, например, верификация происходящего – к информации, исходящей от ООН, кредит доверия гораздо выше, чем от других источников. Это помогает противостоять и российской пропаганде, активно работающей в том числе на западную аудиторию.

Централизованный мониторинг дает и правовую оценку происходящего – Спецдокладчики могут заявлять о произошедших нарушениях и ссылаться на положения международных договоров, запрещающих те или иные действия. Более того, такая информация уже сейчас помогает международным институциям и другим государствам понимать, как устроен механизм репрессий, и работать над их предотвращением в других странах.

Россияне уже потеряли важные правозащитные механизмы после исключения России из Совета Европы и связанных с ним институтов, таких как ЕСПЧ. Поэтому роль механизмов ООН в работе российских правозащитников значительно возросла (хоть и стоит признать, что у Комитета ООН по правам человека и других договорных органов недостаточно ресурсов, чтобы заменить ЕСПЧ – это еще одна проблема, которой "ОВД-Инфо" и другие НКО занимаются сейчас).

В этих условиях мандат странового Спецдокладчика ООН оказался наиболее доступным способом решить эту проблему. Этот механизм не требует реформирования устоявшихся международных отношений и может широко использоваться российскими правозащитниками. В будущем итоги работы Спецдокладчика могут и должны стать основой трансформации России в правовое государство, в котором права человека и гражданские свободы ценятся как основополагающие принципы, которые нельзя разменять на экономическую или политическую выгоду.

Зачем нужен отдельный Спецдокладчик ООН по России

Существующие в ООН тематические Спецдокладчики в рамках своих мандатов, посвященных конкретному праву человека, наряду с другими странами рассматривают и вопросы, связанные с нарушением прав человека в России.

Но их ресурсы достаточно ограничены – эксперты не получают денег за свою работу, а их офисы ограничены тремя сотрудниками, что при огромном объеме обращений делает их работу менее эффективной для ситуации в России. Пока у уже существующего эксперта найдется время оценить произошедшее в России, ситуация, учитывая ее стремительное развитие, может быть уже совершенно другой. Пострадавшие люди не получат быстрой реакции, а репрессии, с которыми они столкнулись – должного освещения.

Более того, нарушения прав человека в России – системны, их невозможно оценивать отдельно друг от друга в дихотомии "это нарушение только свободы собраний, а это – свободы ассоциаций". Например, блокировки сайтов мешают распространять информацию о митингах, а закон об иностранных агентах и вовсе затрагивает целый спектр гражданских прав и свобод.

Отдельный эксперт необходим и для лучшей оценки происходящего – при понимании контекста происходящего в России Спецдокладчику не нужно тратить столько времени на то, чтобы разобраться, как именно работает преследование по статье, например, о дискредитации использования вооруженных сил РФ или по недавно принятым статьям о "конфиденциальном сотрудничестве с иностранным государством". К тому же, обрабатывая огромное количество обращений из России, экспертам будет сложнее работать одновременно по нарушениям и в остальных странах, что неизменно вредит всему международному сообществу.

Все эти факторы повлияли на решение "ОВД-Инфо" начать кампанию по созданию странового мандата по России. Первые призывы гражданского общества к членам СПЧ ООН о принятии мер по защите прав человека в России появились еще в 2021 году – после протестов в поддержку Алексея Навального и публикации его расследования о дворце Путина. Эти дискуссии продолжались весь 2021 год – вместе со стремительно растущими репрессиями внутри страны, массовым пополнением списков иностранных агентов, ликвидацией "Мемориалов" и блокировкой сайта "ОВД-Инфо".

К началу 2022 года в России не осталось сферы общества, не затронутой репрессиями. После 24 февраля и новой волны массовых нарушений для подавления антивоенных протестов, исключения России из ЕСПЧ и изоляции российского общества стало очевидно, что новый механизм защиты прав человека еще более необходим – и весной мы в "ОВД-Инфо" начали активную фазу кампании. В марте крупные международные НКО публично говорили о необходимости создания мандата Спецдокладчика по России на 49-й сессии СПЧ ООН, а российские организации выпустили первое совместное заявление об этом в мае. Следующая сессия СПЧ проходила летом, и до ее начала нужно было провести большую работу, чтобы убедить Совет проголосовать за создание этого мандата.

Как российские правозащитники убедили ООН обратить внимание на репрессии в России

Сама процедура создания механизма с юридической точки зрения относительно проста: для этого необходима только резолюция СПЧ ООН, за которую должны проголосовать страны-участницы. Но фактически же создание механизма, нацеленного на мониторинг страны-участницы Совета Безопасности ООН, это беспрецедентный и политизированный вопрос.

Более того, в СПЧ ООН не будут вносить резолюцию, не имея достаточной вероятности того, что эта резолюция будет принята. За всю историю существования Совета всего один раз представленная к голосованию резолюция не была принята. То есть для того, чтобы резолюция существовала, государства-участники СПЧ должны до ее внесения договориться о том, кто ее вносит и понимать примерную вероятность ее принятия.

Чтобы государства в ООН понимали необходимость Спецдокладчика, нам в "ОВД-Инфо" пришлось проделать огромную работу по сбору и распространению наших данных о нарушениях: через медиа-материалы и датасеты, через публичные мероприятия и двусторонние встречи, через социальные сети и эфиры в международных СМИ – одновременно повторяя о необходимости централизованного мониторинга этих нарушений.

За несколько месяцев коллективом "ОВД-Инфо" мы успели организовать и скоординировать два обращения от российского гражданского общества, написать аналитическую статью, поучаствовать в подкасте. Количество двусторонних встреч и обсуждений процесса со стейкхолдерами заняло еще больше времени. Вся эта работа велась совместно с нашими коллегами из международных и российских организаций, которые также внесли огромный вклад в создание этого мандата.

Даже учитывая все это, решение о создании резолюции не было принято на 50-й сессии СПЧ ООН, а перед началом 51-й сессии страны ЕС долго обсуждали такую необходимость: мы отдельно обращались к ним с просьбой инициировать резолюцию, учитывая европейские стандарты уважения к правам человека и большое влияние ЕС. Однако и внутри ЕС такое решение было принять достаточно сложно: Венгрия отказалась поддерживать инициативу внесения резолюции от имени ЕС после долгих обсуждений, и в итоге автором резолюции была делегация Люксембурга – с поддержкой после внесения от всех остальных европейских стран.

Голосование по резолюции также подчеркивает сложность и политическую сенситивность этого вопроса: "за" проголосовали 17 стран, "против" – 6, воздержались – 24, предпочитая не критиковать Россию публично даже в контексте осуждения массовых нарушений прав человека Россией.

Несмотря на все сложности, мандат Спецдокладчика все-таки был создан.

Что дальше?

Важно понимать, что несмотря на то, что Совет ООН по правам человека утвердил должность Спецдокладчика по России еще 7 октября, Спецдокладчик начнет свою работу только в следующем году. 6 декабря истек срок на подачу заявлений от желающих претендовать на эту должность. Управление Верховного комиссара ООН по правам человека выберет кандидатов, удовлетворяющих критериям отбора, и направит их консультативной группе, в которую входит Бельгия, Марокко, Катар и Сальвадор.

В декабре консультативная группа определит короткий список кандидатов для интервью, после проведения которых будет сформирован список из трех кандидатов на должность. Президент Совета выберет из этого списка одного кандидата и порекомендует его для голосования на сессии в конце марта 2023 года. Итоговое решение о кандидатуре будет принято путем голосования стран, входящих в Совет ООН по правам человека. Спецдокладчик приступит к работе сразу после назначения, а сам доклад о состоянии прав человека в России эксперт подготовит к 54-ой сессии Совета, которая состоится летом 2023 года.

Как и все процессы в ООН, процедура утверждения и назначения странового Спецдокладчика – небыстрая. Поскольку перед Спецдокладчиком стоит непростая и очень серьезная задача – проанализировать систематические нарушения прав человека в России – необходимо, чтобы этот мандат работал эффективно. Так, представители гражданского общества России ожидают, что избранный Спецдокладчик будет активно взаимодействовать с ними, в том числе и посредством личных встреч. Очень вероятно, что представители власти откажутся как-либо взаимодействовать со Спецдокладчиком, и в такой ситуации именно российское гражданское общество (в том числе "ОВД-Инфо") будет основным источником информации и данных.

В полномочия Спецдокладчиков также входят и страновые визиты, чтобы оценить происходящее и пообщаться с правозащитниками и жертвами нарушений напрямую, но Россия никогда не разрешала таким экспертам посещать страну, несмотря на неоднократные запросы.

Для того, чтобы Спецдокладчик работал эффективно, эксперт должен отлично знать историю систематических нарушений прав человека в стране и понимать, как работает репрессивная машина в России. Но даже самый опытный и погруженный в российский контекст эксперт не сможет справиться с этой задачей, если у него будет недостаточно ресурсов. Чтобы не повторить историю со Спецдокладчицей по Беларуси, которая испытала сложности в обработке огромного количества обращений в 2020 году в связи с массовыми протестами, необходимо обеспечить Спецдокладчика по России достаточным количеством помощников-работников офиса. Если работники будут владеть русским языком, это еще больше увеличит эффективность мандата.

При выполнении всех вышеперечисленных критериев, у российского гражданского общества появится удобный и полезный механизм мониторинга систематических нарушений прав человека в стране. Но не стоит строить иллюзий: Спецдокладчик не сможет положить конец репрессиям в России и привлечь к ответственности всех нарушителей, так как у мандата просто нет таких полномочий.

Тем не менее жертвы нарушений получат дополнительную возможность привлечь международное внимание к незаконным действиям государства через подачу индивидуальных обращений.

Все интересующиеся ситуацией с правами человека в России смогут ознакомиться с надежной и систематизированной информацией о нарушениях, представленной в итоговом докладе Спецдокладчика. Более того, эти выводы смогут повлиять на будущие решения международного сообщества, касающиеся ситуации с правами человека как в России, так и в других странах. Активная коммуникация между Спецдокладчиком и российскими НКО позволит предотвратить изоляцию гражданского общества России. Наконец, реакция Спецдокладчиков на происходящее и их быстрые публичные заявления смогут привлечь внимание к проблеме – и как минимум помешать репрессивной машине работать в полную мощь.