democraciaAbierta: Analysis

Retomada dos diálogos entre Estado colombiano e o ELN levanta muitas questões

Gustavo Petro retoma esforços que começaram em Quito, em 2017. Mas estão longe de se tornarem negociações

Eduardo Álvarez Vanegas
6 Dezembro 2022, 12.01
Pablo Beltrán, membro da organização guerrilheira ELN, Eliecer Herlinto Chamorro, ou "Antonio García", comandante do ELN, Ivan Danilo Rueda, Alto Comissário para a Paz, e Ivan Cepeda, Presidente da Comissão de Paz, em Caracas, na Venezuela
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Em 21 de novembro, o Estado colombiano e o Exército de Libertação Nacional (ELN) retomaram os diálogos em Caracas, na Venezuela. Este evento é uma boa notícia para o país.

Os diálogos oferecem uma oportunidade de retomar a implementação da paz e segurança, recuperando o tempo perdido no governo de Iván Duque (2018-2022). O ex-presidente não priorizou o acordo de paz com as FARC assinado em 2016, permitindo que as organizações armadas não estatais se fragmentassem e se rearmassem, agudizando as disputas e aumentando o impacto humanitário. Por sua vez, o recém-empossado governo de Gustavo Petro mostra consistência em sua promessa de promover esforços de paz amplos frente a um dos múltiplos atores armados que persistem na Colômbia.

O que aconteceu em Caracas é o reinício dos diálogos que começaram em Quito, em fevereiro de 2017, durante o governo de Juan Manuel Santos. As conversas foram suspensas em 2019 pelo governo Duque, quando o ELN cometeu um atentado terrorista contra uma escola de treinamento policial em Bogotá.

Agora, como entender esse reinício? É para ser tomado com positivismo tóxico ou com grande dose de realismo e cautela? Proponho as seguintes ideias para tentar responder a esta pergunta.

Diálogos vs. negociações — e o carácter vinculativo?

Primeiramente, é importante ressaltar que nunca houve negociações entre o ELN e o Estado colombiano. Sim, há diálogos exploratórios desde os anos 1990. O governo Petro continua nessa linha.

Há quem argumente que a diferença entre diálogos e negociações é pequena, mas não é. Enquanto a primeira não necessariamente vincula as partes — talvez as aproxime e as leve a consensos preliminares, pelo menos por parte do ELN que se opôs a uma paz expressa —, a segunda significa compromissos sobre questões específicas que devem ser cumpridos, implementados.

O ELN se opôs a uma paz expressa

Essa diferença se tornou ainda mais evidente nessa retomada das conversas. O chefe da delegação de paz do ELN, Pablo Beltrán, deixou claro que o ponto de partida do ELN não é a "paz total" (uma bandeira do governo Petro que o grupo guerrilheiro questionou em comunicados e nas redes sociais), mas o Acordo de Diálogo de Paz de 2016 que foi desenvolvido durante o governo de Juan Manuel Santos em Quito e Cuba, e que, segundo Beltrán, pode ser modificado por acordo mútuo entre as partes.

Assim, o ELN nem está com pressa, nem se vê como mais um elemento da paz total do governo Petro. Frente a falta de pressa que o ELN demonstra desde os anos 1990, o atual governo tentará fazer avançar os diálogos exploratórios paralelamente à arriscadíssima aposta de buscar processos de submissão, diálogos e negociações com outras organizações armadas não estatais que queiram condições próprias, espaços, tempos, protagonismo e interesses sobre os quais se questiona a oferta e as capacidades do governo para os satisfazer. Grande tarefa. Também ilusória.

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Voltemos à tensão diálogo-negociação. A agenda do diálogo de Quito envolve dois momentos: o dos diálogos e o da negociação. Em outros espaços tenho alertado que os diálogos acontecem entre o governo e o ELN, e a negociação através do desenvolvimento do item 3 da agenda (“transformações para a paz”), que inclui a implementação da participação da sociedade civil ou diálogo amplo, que será o espaço de decisão para chegar a "propostas transformadoras" sobre questões estruturais como pobreza, exclusão social, corrupção, degradação ambiental, equidade.

O ELN não negocia com o Estado porque isso significaria cair numa visão elitista da paz e contrariaria os princípios do grupo guerrilheiro. De acordo com estes princípios, o poder não está em quem governa, mas sim nos cidadãos, que devem ter voz e influência direta na solução dos seus próprios problemas, embora não seja claro o caráter vinculativo das decisões que são tomadas através destes exercícios de participação direta.

Essa sequência – o diálogo acontece à mesa; a negociação com e entre a sociedade – deixa outras questões no ar:

O que for decidido nos espaços de participação da sociedade civil será vinculante? Como?

O que será aproveitado do progresso feito nos mecanismos de participação da sociedade civil durante o governo Santos?

Como serão discutidas e negociadas questões que dizem respeito exclusivamente ao ELN, listadas nos pontos 4 e 5 do Acordo de Quito, que diz respeito a vítimas e o fim do conflito, respectivamente?

Que marco institucional haverá de garantias de segurança para um número indeterminado de colombianos que exigirão do ELN a verdade e a não repetição nesses hipotéticos espaços de participação?

Será que a sociedade civil que foi vitimada pelo ELN vai tolerar sua falta de pressa e a visão colorida de paz deste governo — que não se assemelha à música clássica, mas sim ao jazz, como afirmou o Ministro das Relações Exteriores colombiano Álvaro Leyva?

A difícil questão das armas

Além do exposto, o ELN disse que a deposição de armas dependeria da implementação do que foi negociado, entendendo por implementação as transformações previstas na Agenda de Quito.

Ou seja, a deposição de armas ocorrerá quando a pobreza, a exclusão social, a corrupção, a degradação ambiental e a desigualdade acabarem? Em 10, 15, 20 anos? Aqui é importante uma dose de realismo aliada a alguns dilemas. Eu pontuo o seguinte:

A sociedade colombiana nas áreas de influência do ELN clama por acordos humanitários verificáveis ​​que reduzam a violência. Esse setores não irá tolerar diálogos intermináveis, muito menos um controle armado do ELN de um hipotético processo de implementação.

O ELN observou e aprendeu com o fracasso na implementação do acordo de paz com as FARC. O grupo sabe que depor as armas significa desativar o aparato armado, mas não garante o cumprimento do acordo.

A comunidade internacional (tanto aquela que a apoia de forma cega e inócua, como aquela que manifesta sérias dúvidas sobre a paz total) se limitará ao papel de espectadora de diálogos indefinidos ou exigirá a retomada dos princípios de outros processos que incluem a deposição de armas em seu DNA?

O ELN sabe que o Estado colombiano não pode controlar militarmente todo o território nacional, nem conter a violência, muito menos estabilizar regiões onde outros grupos armados persistirão e se tornarão a principal ameaça desse grupo guerrilheiro e de suas bases sociais. Até mesmo Otto Patiño, chefe da delegação governamental de diálogo, reconheceu isso recentemente em uma entrevista. Sem armas, esta situação seria impensável.

O ELN também observará as reais capacidades do governo Petro. Um, para realizar outros processos de negociação e submissão. Dois, passar dos anúncios a resultados concretos na contenção da violência através de uma estratégia de defesa e segurança (sim: governos progressistas e de “mudanças” também devem desenhar uma). E três, mostrar resultados tangíveis na implementação do acordo com as FARC. Este será um laboratório para verificar se existe uma relação direta entre as chances de alcançar a paz e a eleição de um governo progressista.

O ELN também está ciente da incerteza com outros processos de negociação e submissão que o governo Petro realizará nestes quatro anos. Os sucessos ou fracassos de outros processos de “paz total” acelerarão ou desacelerarão o processo com o ELN, respectivamente?

O ELN afirma que não está pedindo nada, como disse Pablo Beltrán em Caracas, em 21 de novembro. Ele disse, por exemplo, que eles não estão interessados ​​em cadeiras, em clara alusão às cláusulas de participação política que foram acertadas para que as FARC estejam no Congresso. Ao mesmo tempo, o ELN quer que as transformações que deram origem ao conflito armado ocorram como condição para deporem as armas. Ou seja, eles não querem nada, mas querem tudo? Difícil.

Os cenários em que a sociedade civil participará não necessariamente estarão em sintonia com os interesses do ELN. Em outras palavras, será exigida a deposição de armas, juntamente com os princípios da verdade, justiça, reparação e não repetição. A experiência na Colômbia nos diz que esses princípios foram realizados gradualmente e em contextos políticos adversos, mesmo sem as transformações que a construção da paz implica. Haverá incentivos e garantias de segurança para exigir esses princípios com uma organização ainda armada?

A realidade organizacional do ELN e a pressa do governo

Um terceiro e último elemento passa pela dificuldade em caracterizar o tipo e a natureza da organização que é o ELN. Se dois outros processos de paz na Colômbia nos mostraram alguma coisa, com as Autodefesas Unidas da Colômbia (AUC) e com as FARC, é o quão pouco sabemos sobre esses grupos quando começamos a aprender, por exemplo, histórias de ex-combatentes e investigações judiciais.

Em relação ao ELN, apesar de haver especialistas nesta guerrilha que se dedicaram a estudá-la, eles continuam caindo em lugares comuns que dificultam a compreensão da relação entre o tipo de organização e os diálogos.

O ELN não é uma constelação de redes, como foi as AUC, nem uma organização vertical que se assemelha a um exército, como as FARC. Apesar desta realidade organizacional, continua a ser utilizado o quadro analítico banal de querer definir o ELN pelo número de membros e a interferência pelo número de municípios, o que geralmente conduz a um erro brutal: é um grupo guerrilheiro menor, que nunca atingiu a dimensão das FARC.

Por exemplo, a primeira é impossível porque não leva em conta as redes clandestinas, o trabalho de massa, sua abrangência binacional, o apoio social que está embutido inclusive na administração pública e a sociedade civil que se identifica como "elena" (do ELN). Consequentemente, sendo o ELN uma organização político-militar, o militar é apenas uma das dimensões que, paradoxalmente, continua a receber maior importância.

Porém, no debate público, pouco se pergunta sobre as instituições e dinâmicas que esta guerrilha e a guerra criaram e transformaram ao longo da sua história (sim: a guerra ordena e não só destrói), e o que irá persistir apesar de alguns diálogos. Em eventuais negociações, o que significarão as instituições e ordens sociais e políticas que criaram?

A tomada de decisão nesta guerrilha é diferente. É mais participativo, menos tributário ou militar, seu estilo é de diálogo (ver as recentes publicações de seu líder máximo, Antonio García) e isso corresponde a uma horizontalidade organizacional e a um caráter mais federado.

Somado a isso, a delegação de paz do ELN tem capacidade de tomar decisões com prazos limitados, como, por exemplo, aconteceu em Cuba com as FARC e o governo colombiano?

O processo de negociação com as FARC em Cuba deixou imensos aprendizados (métodos, estratégias, tempos, confidencialidade, formação de mesas e mecanismos formais e informais para tomar decisões e dirimir divergências, construção de mensagens e trabalho com a mídia, participação das forças militares capacidade negocial, etc.).

O ELN não tem pressa. O governo tem

No entanto, aqueles que defendem esta experiência como modelo a seguir partem de posições estáticas e essencialistas que não se conformam com o tipo de organização que é o ELN, nem com as mudanças no conflito armado desde 2012, nem com o fato de haver um governo com um estilo (não sabemos os métodos e estratégias) que pensa poder abranger todas as organizações armadas não estatais sob a atrativa, mas no momento vazia, promessa de “paz total”.

Insisto: o ELN não tem pressa. O governo tem, porque, entre outros motivos, não há mais reeleição presidencial e no último ano do atual governo a incerteza dos partidos vai aumentar em meio a uma campanha em qual a direita tentará retomar o poder.

Até quando o presidente Petro vai aguentar conversas exploratórias, sem perspectiva de tempo, enquanto o ELN vai consultar cada vírgula e ponto do que está sendo discutido em Caracas?

Será a comunidade internacional fiadora e apelará à sanidade através dos seus bons ofícios e capacidades para que os diálogos nestes quatro anos conduzam a um bom porto, ou assumirá uma atitude bajuladora?

O que resta das iniciativas de acordos humanitários para conter e reduzir a violência que a sociedade civil vem trabalhando em meio à guerra aberta que continua em algumas regiões?

Como conciliar a urgência das populações que sofrem com a guerra, a pressa do governo e a calma do ELN?

Por fim, fica no ar a incerteza sobre a unidade de comando do ELN, ou seja, que tão coesa é. Ainda que se aceite, por exemplo, que o ELN tenha cumprido os últimos cessar-fogos, o que demonstraria comando e disciplina, as realidades e rigores impostos por um processo de diálogo e negociação numa organização armada não estatal são muito diferentes. Isso se acentua à medida que esses processos avançam, o que, em muitos casos, aumenta a incerteza em certas camadas políticas e comandos militares da organização.

A realidade organizacional de um grupo armado no início de alguns diálogos é uma coisa, outra à medida que avança e outra bem diferente quando se aproxima das fases finais de uma negociação. A experiência com as FARC entre, 2012 e 2016, corrobora isso. Desnecessário dizer, sua transformação de grupo guerrilheiro em partido político.

Por enquanto, o país espera que esses diálogos avancem, mas com a ciência de que representam conversas entre o Estado e uma organização armada não estatal, e não entre simpatizantes nem amantes do jazz.

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