Vista de una calle de Bandung (Indonesia) hoy. Flickr. Some rights reserved.

En la última década, hemos asistido a varios cambios en el campo de la cooperación internacional para el desarrollo, entre los que destacan la discusión de una nueva agenda de desarrollo (los recién adoptados objetivos de desarrollo sostenible), la definición de nuevas formas de mejorar la eficacia de la ayuda, y sobre todo, la fuerza y visibilidad renovada de las prácticas de cooperación Sur-Sur (CSS), con potencial de reconfigurar el panorama internacional.

Inspirada por los principios de Bandung, que dieron origen al movimiento de los no alineados, la CSS defiende el respeto de la soberanía y la no injerencia como base de actuación. La apuesta es una cooperación técnica alejada de las condicionalidades que suelen permear las relaciones Norte-Sur, que permita nuevas solidaridades y oportunidades de desarrollo para los países del Sur. Una de las primeras consecuencias de ello es sin apertura del espacio internacional a voces más plurales, que participan en la definición de agendas globales. Lo que antes se decidía en el selecto grupo de los países ricos, reunidos en el Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, hoy ha de incluir a países como China, India o Brasil, entre otras potencias emergentes. El Sur adquiere con ello mayor espacio en las arenas mundiales: un gran avance en un sistema internacional altamente desigual.

Pero conviene preguntarse que supone realmente esa apertura, en la medida en que gran parte de los países y pueblos del Sur siguen siendo excluidos de los debates y las instituciones decisorias internacionales. Además, en esos espacios, las potencias emergentes no cuestionan tanto los fines del desarrollo como sus medios y el papel que ellas mismas juegan en esos debates. En este marco, la cooperación Sur-Sur hoy no tiene como finalidad la transformación de las estructuras, sino la distribución de poder y la ampliación de la participación de algunos países del Sur en ellas. Si en Bandung se exigían cambios estructurales, al entender que el orden económico mundial era una de las principales causas las desigualdades, hoy el capitalismo parece ser aceptado como una variable incontestable para el desarrollo.

Cooperación sur-sur y desarrollo

Con este escenario de fondo, es importante debatir las posibilidades y los desafíos que la actual cooperación sur-sur tiene en el impulso de procesos de desarrollo inclusivos. Esto supone mirar más allá de los Estados como bloques supuestamente homogéneos y unitarios, para tener en cuenta el complejo de relaciones políticas, económicas y sociales que los traspasan, y para ver quiénes son los actores beneficiados o perjudicados del actual modelo de desarrollo, diferenciando los impactos. La cuestión trasciende así la forma (¿quién y cómo participa?) para centrase en el contenido (¿para qué?), es decir, en el objetivo de la cooperación: el desarrollo. ¿Qué tipo de desarrollo se potencia a través de la cooperación? ¿Quién lo define, y en base a qué intereses? ¿A quién beneficia?

En los años 1990 ganó fuerza la idea de un desarrollo humano sostenible que situaba a las personas en el centro de los procesos, trabajando por la ampliación de sus capacidades y opciones. Sin embargo, la traducción práctica de esta idea en los objetivos de desarrollo del milenio terminó dando más peso a la cobertura de unas necesidades básicas predefinidas y a la lucha contra la pobreza que a un cuestionamiento de los motivos de esas carencias, dejando así de lado las causas estructurales a la hora de enfrentar los problemas de desigualdad.

Los debates sobre la nueva agenda de los objetivos de desarrollo sostenible ahondan en esa línea, renovando la importancia del crecimiento económico y de las asociaciones público-privadas en la defensa de un capitalismo verde, cuyos límites ya no se cuestionan. Crecimiento económico, modernización, inserción en la economía global se convierten así en el mantra de las asociaciones público-privadas (a modo de ejemplo, las recomendaciones del Banco Mundial para el desarrollo del continente africano), ocultando los efectos indeseados de ese modelos de desarrollo en las personas y en la naturaleza, en la justicia social y ambiental. Se dejan, de este modo, de lado las visiones y demandas de gran parte de los movimientos y organizaciones sociales que defienden la necesidad de pensar nuevos sentidos del desarrollo o incluso ir más allá del mismo, desde la defensa de los derechos humanos a las cosmovisiones andinas sobre el sumak kawsay/buen vivir.

El debate de hoy se centra en los diferentes modelos de integración y de inserción en el capitalismo, sin cuestionar la validez de ese modelo para la superación de las desigualdades, e incluso deslegitimando los discursos anti-capitalistas que tiempos atrás alimentaban la crítica al extractivismo de los países del Norte. El modelo capitalista extractivista se mantiene como base del desarrollo, creyendo que este generará el crecimiento, única salida para la cobertura de las necesidades básicas de la población y por tanto para su bienestar.

No obstante, se hacen cada vez más visibles las críticas a este modelo, no solo en su vertiente neoliberal, sino incluso en su adopción por parte de quienes pretendieron romper con sus dictados. Los gobiernos latinoamericanos progresistas, por ejemplo, que llegaron al poder apoyados por fuertes movilizaciones populares, renacionalizaron esos sectores a partir de finales de los años 1990, bajo un discurso basado en la soberanía, el antiimperialismo y el patriotismo. Defendieron y justificaron el mantenimiento del extractivismo porque permitió generar beneficios que se revirtieron en mantener los programas sociales de lucha contra la pobreza (como el Bolsa Familia o el Programa Hambre Cero en Brasil, que han logrado que se cumpla el primero de los objetivos del milenio –hoy la pobreza extrema afecta al 3,5% de la población brasileña, según el PNUD- y han sacado a Brasil del mapa del hambre de la FAO). Este modelo desarrollista implicó una reconciliación entre el Estado y el mercado en la senda del desarrollo, al tiempo que consiguió un fortalecimiento de las relaciones sur-sur en la defensa de ese modelo frente a las políticas neoliberales del norte.

Empresas y asociaciones público-privadas en Brasil

En este proceso algunos actores han ganado mucho más que otros: las asociaciones público-privadas definen los rumbos y objetivos del desarrollo, como una práctica que se extiende de la cooperación tradicional a las agendas internacionales, así como a las experiencias de las potencias emergentes. Los beneficios que de ellas extraen las grandes empresas contratistas no son nada desdeñables.

Diversos estudios muestran, en el caso brasileño, la fuerte interacción entre Estado y sector privado en política exterior, y específicamente en la CSS, si se analiza la direccionalidad de los proyectos de cooperación técnica, la inversión privada de empresas brasileiras y la financiación pública de esas empresas a partir del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social. La fuerte interacción entre ambas lógicas se ve también en la importancia de las visitas presidenciales como impulsoras de las misiones empresariales, en lo que parece ser un proceso de privatización más que de democratización de las decisiones: las instituciones públicas actúan como facilitadoras de los intereses privados, sin tener en cuenta las demandas y experiencias ciudadanas. A modo de ejemplo, la visita del Ministro de Exteriores, Mauro Vieira, a varios países africanos, en la que se incluyen encuentros empresariales sobre oportunidades de negocios. El Ranking de las Transnacionales Brasileñas elaborado en 2013 por la Fundación Dom Cabral, llama la atención sobre los fuertes impactos de la política exterior brasileña en el proceso de creciente internacionalización de empresas como JBS, Gerdau, Stafinini o Vale. Es interesante también destacar que de las 10 empresas mas transnacionalizadas se encuentran tres dedicadas al sector alimentario (JBS-Friboi, Marfrig Alimentos e Minerva Foods), que es a su vez el principal sector de la CSS brasileña. Comparar, en un mapa, donde se ubican los proyectos de cooperación y la localización de algunas de las principales empresas brasileñas ayuda a visibilizar estas dinámicas.

Movimientos sociales y la disputa de los sentidos del desarrollo

Teniendo en cuenta estas interacciones, conviene cuestionarse cuál es el objetivo real de la CSS: ¿el desarrollo de ambos socios o la internacionalización de las empresas brasileñas? ¿Son ambos compatibles? Diversas denuncias parecen apuntar lo contrario, por los fuertes impactos negativos que algunos proyectos están teniendo en comunidades locales, en los campesinos, en los derechos humanos o en el medio ambiente. Desplazamientos de población, problemas de salud, desaparición de alternativas productivas locales ante los megacultivos, contaminación medio ambiental, reconfiguración de los territorios por las concesiones a grandes empresas y las consecuentes expropiaciones a campesinos o indígenas, etc., son sólo algunos ejemplos. En ese sentido, las políticas de lucha contra la pobreza, alineadas a los objetivos del milenio, olvidaron el sentido más amplio de la justicia social y ambiental. En consecuencia, se multiplican en la región los conflictos sociales, generando una ruptura entre esos gobiernos y los movimientos sociales que en un inicio les permitieron llegar al poder, principalmente pueblos indígenas y movimientos campesinos.

La extensión de dichos conflictos es visible cuando se mapean las diversas redes y articulaciones en torno a la defensa de la biodiversidad y el agua, o contra el extractivismo y los proyectos de integración por la infraestructura en América Latina. Se están tejiendo solidaridades entre diversos espacios locales (de la Amazonia a los Andes), a través de redes transnacionales de afectados e indignados, para tratar de resistir a la imposición de un modelo de desarrollo cuyos principales afectados están siendo las comunidades locales. La cooperación internacional puede jugar un papel interesante en la articulación de estas redes, mostrando las posibilidades de prácticas alternativas de solidaridad construidas a partir de otros actores y narrativas, que reclaman mayor autonomía, nuevas políticas participativas y el debate y definición de nuevos modelos de desarrollo que aseguren esa justicia social y ambiental.

La maldición de los recursos y la nueva batalla por la tierra en África (donde se encuentran el 60% de las tierras potencialmente arables del planeta) también son muestra de los beneficios de ese modelo de desarrollo para las empresas, y del poco o negativo retorno que tiene sobre las personas. Muchas de esas tierras están en manos extranjeras (unos 15 millones de hectáreas), en un continente donde una de cada cuatro personas sufren de desnutrición, según el Programa Mundial de Alimentos, lo que le lleva a ser, contradictoriamente, uno de los grandes receptores de ayuda alimentaria. Entre los países con más tierras destinadas a la alimentación compradas por extranjeros se encuentran Sudán, Sudán del Sur, Etiopia y Mozambique, países donde los índices de malnutrición son alarmantes. En las relaciones entre Brasil y los países africanos, un ejemplo paradigmático de estas contradicciones es el proyecto ProSavana en Mozambique, pero también las protestas contra la Vale (que han terminado generando una red internacional de afectados por la Vale) o contra la Odebrecht, entre otras.

A pesar de la importancia creciente de estas expresiones, ante sectores tan económicamente relevantes, las demandas y protestas de los movimientos sociales y de los sectores más críticos de la sociedad son invisibilizadas, controladas y reprimidas por el Estado. Este infantiliza o criminaliza a los actores que cuestionan las prácticas de las empresas extractivistas, argumentando que colocan en riesgo el desarrollo nacional.

Frente a la importancia que adquieren las empresas en los proyectos de desarrollo, los actores sociales tienen cada vez menos espacio. La relevancia de los movimientos sociales en la disputa por los sentidos del desarrollo y por la definición de las agendas no se refleja en el lugar que ocupan en las estructuras del sistema de cooperación, y especialmente en el caso de la CSS. Muy por el contrario, son los grandes ausentes. Los actuales argumentos esgrimidos por los gobiernos del Sur apuntan, por un lado, a la falta de patriotismo y a la deslealtad de las organizaciones y movimientos sociales al denunciar las consecuencias negativas del proyecto desarrollista. Por otro lado, a una histórica instrumentalización de las organizaciones no gubernamentales para legitimar la injerencia del Norte, y con ella debilitar la soberanía nacional y el papel del Estado. Así, los actores sociales son excluidos del debate, máxime en una cooperación sur-sur todavía fuertemente vinculada a una política exterior que se define como esfera exclusiva de los Estados. Lo cierto es que las asociaciones público-privadas han conseguido “quitarse de encima” una sociedad civil potencialmente incómoda. En este marco, la participación social es vista con mucho mayor recelo que las empresas privadas, con mayores críticas al peligro de interferencia e injerencia en la soberanía estatal de las organizaciones sociales que de las empresas. Si los actores sociales servían cuando apoyaban al Estado en su promesa de desarrollo como emancipación, son dejados fuera cuando disputan los sentidos de esa promesa al Estado.

No es una novedad. Desde sus inicios, el sistema internacional de cooperación para el desarrollo ha invisibilizado o cooptado, como estrategia de contención, la agencia emancipadora de otros actores mas allá del Estado para mantener el sistema en funcionamiento. Las prácticas de cooperación han delegado a la ciudadanía a un papel de receptora pasiva de programas sociales, o de ejecutora de proyectos, olvidando su defensa del desarrollo como proyecto emancipador de las poblaciones del sur contra la dominación del centro, y su participación activa en definición políticas en diversas formas y escalas. 

La deslegitimación y criminalización que hoy sufren los movimientos sociales y las solidaridades transnacionales tiene que ver con el desafío que suponen al actual modelo de desarrollo. En los últimos tiempos, la confianza social en la promesa de desarrollo está disminuyendo, y las demandas de participación, democracia y autonomía ya no siempre establecen a los Estados como aliados e interlocutores. No aceptan los formatos que el sistema abre a esa participación, la mayoría de las veces instrumental a sus intereses, y continúan exigiendo canales diversos y democráticos de participación ciudadana en las diversas fases de la elaboración de esta política de cooperación. Ayudan con ello a pensar proyectos emancipatorios y a construir alternativas al actual modelo de desarrollo a partir de otras narrativas. En ese debate sobre modelos de desarrollo es necesario recuperar a las personas, las percepciones que los “afectados” tienen de ese desarrollo, es decir, aquellos que están denunciando sus impactos en la usurpación de tierras a los campesinos, el olvido de las comunidades indígenas, los daños medioambientales, la criminalización de las luchas sociales, etc.

En un momento en el que se disputan formas de organización y actuación global, es esencial recuperar la capacidad de agencia de los actores sociales en el sistema internacional, como principal fuerza con potencial transformador y contrahegemónico. Para ello, un primer paso es mirar más allá del Estado, de una visión estadocéntrica y verticalizada de las relaciones internacionales, para recuperar el valor de la solidaridad social y política, de la diversidad y del internacionalismo como forma de construir un orden global alternativo. En este sentido, debemos mirar a otras prácticas que construyen la cooperación sur-sur desde abajo, a través de actores que cuestionan los significados dominantes en el campo del desarrollo, y sus impactos en la vida de los pueblos, al tiempo que entrelazan experiencias y narrativas solidarias alternativas. Ayudan con ello a articular a los actores de un Sur Global cuyas prácticas emancipatorias se aproximan más a una posible renovación del Espíritu de Bandung que dio origen a la cooperación sur-sur.

Nota: Los mapas utilizados en este artículo han sido extraídos del Atlas de la Política Exterior Brasileña, editado por mi junto a Carlos Milani, Rubens Duarte y Magno Klein. El Atlas está disponible en español y portugués en la biblioteca de CLACSO. En el futuro próximo se publicará la versión en inglés.