Un soldado del Ejército custodia la llegada del helicóptero en a Pie de Pató, Colombia. Foto: Mauricio Morales/¡Pacifista! Todos los derechos reservados.

Este artículo forma parte de la sección El proceso de paz: de principio a fin, dentro del proyecto conjunto entre DemocraciaAbierta y el IFIT “Construcción de paz en Colombia: lecciones de los negociadores”.

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El diseño del proceso

El momento en que se produjo la fase exploratoria de las negociaciones influyó de manera determinante en el diseño del punto de reforma rural integral de la agenda, para que fuera considerado como un proceso que buscase transformar completamente las regiones periféricas de Colombia. En ese momento, y debido a que el gobierno estaba ya elaborando un proyecto de ley de desarrollo rural, surgieron problemas de comunicación cruzada entre distintos ministerios puesto que las negociaciones con las FARC en La Habana eran confidenciales, y su desarrollo no había sido divulgado a todo el gobierno. 

Para estructurar el punto de la agenda  relativo a la agenda rural, el equipo de negociación decidió utilizar el mismo formato – los mismos títulos y subtítulos – del proyecto de ley de reforma rural del gobierno e incluir, entre otros aspectos, acceso y uso de la tierra, titulación de propiedad, desarrollo rural, programas regionales, uso productivo y asistencia técnica. Denominar a este punto, finalmente, "Reforma Rural Integral" consiguió reflejar la naturaleza multidimensional del tema. Debido a que la propuesta del gobierno respondía directamente a las demandas de reforma rural de las FARC, éste sirvió de base para arrancar las primeras discusiones. 

Una dificultad que apareció en el curso de las negociaciones fue cómo encontrar la manera de ofrecer una propuesta a las FARC que fuera, a la vez, suficientemente ambiciosa e institucionalmente viable, pero que respondiera también a su demanda histórica de reforma agraria de manera que las FARC tuvieran suficiente incentivo para continuar negociando y poder presentar ganancias reales a sus seguidores. La agenda general establecía que, aunque los temas podrían abordarse en cualquier orden, el punto de partida debería ser el tema 1: reforma rural integral. Los negociadores comenzaron con los asuntos cuyos compromisos de resolución recaerían sobre el gobierno, como eran la reforma rural, los programas de participación política y los programas de sustitución de cultivos. Esto permitió al gobierno colombiano mostrar su compromiso con las negociaciones y creó incentivos para que las FARC realizasen esfuerzos similares en otras áreas, tales como la dejación de armas y el compromiso con la justicia posconflicto. 

En octubre de 2012, tras el lanzamiento de los acuerdos formales de negociación de paz en Oslo, este tema de la agenda se convirtió en un "puente dorado" porque proporcionaba a las FARC una base para justificar el porqué su propia lucha armada, incluso si el gobierno no compartía su visión de las causas que estaban en los orígenes del conflicto. Estableció un terreno común que, a pesar de las diferencias de opinión sobre cómo comenzó el conflicto, permitió un acuerdo y una visión compartida del futuro. Esta visión compartida facilitó las discusiones sobre los programas de distribución de tierras y la provisión de fondos y asistencia técnica para diferentes sectores, como agricultura, salud y educación. Se llegó a un acuerdo sobre esta base, que fue seguido por el desarrollo de una metodología para las inminentes negociaciones de paz. 

Las negociaciones y los desafíos

Debido a que el gobierno pensaba sobre los problemas de acceso y uso de la tierra de manera muy diferente a la guerrilla, la cuestión de la tierra fue probablemente la parte más difícil de las negociaciones. Las FARC querían hablar de expropiaciones masivas y de una reforma agraria más clásica, donde el gobierno tomaría el control de las haciendas ganaderas (granjas). Para lidiar con este problema, el gobierno creó dos subcategorías: acceso a la tierra y uso de la tierra. Se alcanzaron muchos acuerdos sustantivos, que incluyen la distribución de tierras a través de mecanismos legales y la creación de un fondo; titular la tierra de los campesinos que anteriormente carecían de título; implementar mecanismos y políticas para proteger el medioambiente y los desafíos económicos planteados por el tipo de uso de la tierra; y abordar el problema de las tierras improductivas a través de un catastro (base de datos de registro de tierras) e impuestos sobre la propiedad. Además de esto, se formularon una serie de medidas para proporcionar garantías y acceso a la justicia en las zonas rurales a través de mecanismos alternativos de solución de conflictos, como foros para el diálogo social en las distintas regiones.

Toda esta secuenciación fue muy difícil de desarrollar dado que, para las FARC, el uso de la tierra, y el acceso a la tierra, simplemente significaban la expropiación de la tierra, lo que no era políticamente o legalmente posible ni deseable. Los negociadores pasaron los primeros cuatro meses simplemente discutiendo temas de tierras y aún les quedaba por debatir sobre bienes públicos y activos productivos. Otro tema complicado fue que el gobierno tuvo que rechazar la discusión de ciertos temas de negociación delicados que no estaban en la agenda, como son la minería, el ordenamiento territorial o la soberanía alimentaria, dado que estos temas estaban estrictamente fuera de la mesa fruto del acuerdo previo sobre la agenda de negociación de este punto.

El enfoque que dio las FARC a las negociaciones cambió después de la introducción de los foros de la sociedad civil: gracias a ellos actualizaron sus ideas y estuvieron dispuestos a hablar sobre las aportaciones de la sociedad civil. 

Mecanismos de construcción de confianza (MCC) 

Las propuestas de la sociedad civil fueron importantes para generar confianza entre las partes en torno a las cuestiones de la reforma rural. Como resultado de la introducción de foros de la sociedad civil, las FARC cambiaron su enfoque, actualizando sus ideas y demostrando su voluntad de debatir cuestiones previamente circunscritas a la sociedad civil. El equipo de negociación también analizó otros programas de reforma agraria en América Latina, como los de Brasil y México, lo que ayudó a elaborar mejores propuestas políticas para los negociadores. Esto hizo que las propuestas políticas pudiesen presentarse mejor ante las FARC en la mesa de negociaciones. El equipo de negociación se dio cuenta de que, en este caso, los avances se producían en pequeñas reuniones de “tres por tres”, o en la comisión de redacción, mientras que la negociación abierta se trató más como un foro público para presentar las propuestas más generales.

Refrendación

La celebración de un plebiscito el 2 de octubre de 2016 fue el mecanismo adoptado para la refrendación. La reforma rural, como un punto de la agenda, no jugó un papel tan relevante durante la campaña del plebiscito. La mayor parte de la atención se centró en la justicia y en la participación política, que fueron los temas más polémicos. Fuera de los debates públicos, muchos grupos se opusieron firmemente a la reforma rural, o se preocuparon por aspectos particulares dentro de esta agenda, como los aumentos de impuestos. La oposición, y en particular el ex presidente Álvaro Uribe, reveló su oposición a la realización de un catastro, demostrando su oposición a un aumento en los impuestos a los propietarios de la tierra. No hubo tanto ruido sobre otros ítems de la agenda, pero definitivamente había una preocupación subyacente de que estas reformas pudiesen generar una redistribución más equitativa de la tierra y un mejor uso de los activos productivos. 

Durante el debate del plebiscito, otra preocupación pública fue la cuestión de la participación comunitaria en el proceso a través de sus propuestas – muchos pensaron que esto podría cambiar drásticamente la forma en que los estados operan en términos de los procesos de toma de decisiones. La otra gran preocupación fue la falta de información sobre qué cantidad de recursos estarían disponibles para ser destinados a implementar todos estos programas. Muchos economistas y buena parte del sector empresarial creían que no habría recursos reales para esto, aunque otros argumentaban que los recursos sí estaban presentes y que simplemente debían asignarse de manera eficiente.

Implementación y validación 

La reforma rural es uno de los temas más difíciles de implementar, porque exige uno de los mayores compromisos por parte del Estado. Colombia es un país fuertemente centralizado, y hay regiones donde no hay presencia estatal alguna. Por lo tanto, construir Estado partiendo desde cero en esas regiones es un proyecto a largo plazo y no algo que pueda suceder en los próximos años. Las expectativas son altas en las regiones rurales, ya que los habitantes locales quieren presenciar cambios inmediatos en términos de acceso al agua, a la energía y a los ingresos. Existe una brecha intrínseca entre las expectativas de los ciudadanos y el tiempo requerido para implementar realmente estos cambios. 

Los negociadores consideraron formas de implementar respuestas rápidas a corto plazo para que las comunidades reconozcan y vean cambios desde el comienzo, incluso si son de pequeña escala. Sin embargo, el esfuerzo requerido sigue siendo enorme debido a problemas de sincronización. Las carreteras, las escuelas, las canalizaciones de agua y la infraestructura energética deben implementarse simultáneamente en diferentes regiones. Esto representa una tarea enorme debido a la dificultad de coordinarse a nivel nacional y local, especialmente antes de las elecciones legislativas nacionales de marzo de 2018 ya que los políticos, preocupados por la reelección, están más interesados en lograr sus objetivos a corto plazo.

Colombia se encuentra en una situación macroeconómica difícil: el gobierno nacional, en gran parte debido a la caída en los precios del petróleo, no cuenta con el margen fiscal y la capacidad que tenía hace tres años, cuando se llevaron a cabo las negociaciones sobre la reforma rural. La capacidad institucional también es relativamente débil a nivel local. Los proyectos sobre el terreno serán los más difíciles al involucrar al sector privado, las comunidades y las agencias de cooperación, y requerirán un fuerte liderazgo y diseño institucional. 

En consecuencia, el vicepresidente fue designado como jefe de la implementación y como comisionado para la coordinación de los diferentes sectores. Históricamente, los recursos en Colombia se han gastado en áreas urbanas, por lo que invertirlos en reforma rural plantea un desafío. Cambiar estos patrones de gasto será difícil. El público en general no comprende la importancia de invertir en las zonas rurales porque el impacto de esta inversión en el bienestar urbano que aparece al proporcionar buenas oportunidades en las zonas rurales, como por ejemplo el hecho de que  minimiza la migración hacia las zonas urbanas, es siempre indirecto.

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