El 1 de marzo de 2017, en su primer discurso en una sesión conjunta del Congreso desde su toma de posesión, el Presidente Donald Trump explica su agenda "America First". Xinhua / Asociación de Prensa. Todos los derechos reservados.

Este primero de abril, los Estados Unidos asumen la presidencia rotativa mensual del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Y lo hace en medio de una alarma generalizada ante las afirmaciones del presidente de los Estados Unidos, Donald Trump, de que su gobierno está considerando reducir drásticamente sus contribuciones financieras y su participación en la ONU. Esto podría suponer un duro golpe para el organismo mundial encargado de la paz y la seguridad internacionales.

A mediados de marzo, la administración Trump dio a conocer su propuesta de presupuesto para su política “America First”. El presupuesto final no se dará a conocer hasta mayo, y tendrá que ser aprobado por el Congreso. Pero aunque la propuesta de presupuesto ha sido objeto de críticas por parte de ambos partidos, tanto la hostilidad hacia las Naciones Unidas desde hace tiempo, sobre todo por parte de los republicanos, como el duro discurso duro de la administración Trump, provocan una grave preocupación.

Utilizando un vocabulario casi orwelliano, el presupuesto de Trump llama a la búsqueda de la "paz mediante la fuerza", mientras ataca a las instituciones que trabajan para preservar la paz. Se pide, entre otras cosas, la eliminación de los fondos para el Instituto Estadounidense de la Paz y una reducción del 28 por ciento en fondos para el Departamento de Estado. Y esto a pesar de una carta de más de 120 militares retirados de alto rango a favor de asumir el imperativo de seguridad de la diplomacia y el desarrollo. El presupuesto también pide reducciones presupuestarias no especificadas a las Naciones Unidas, y poner un límite a las contribuciones de los Estados Unidos, para no exceder el 25 por ciento del presupuesto total de mantenimiento de la paz.

Tomada como un reflejo de las prioridades de la administración, esta propuesta de presupuesto podría ser también la pira sobre la cual se sacrifica la paz a la fuerza.

En la actualidad, los Estados Unidos contribuyen con alrededor de 2.500 millones de $, casi el 29 por ciento de los $ 7.870 millones del presupuesto total de mantenimiento de la paz. Los otros cinco principales países contribuyentes son China (10,29 por ciento), Japón (9,68 por ciento), Alemania (6,39 por ciento) y Francia (6,31 por ciento).

El presupuesto ordinario de la ONU para 2016-2017 es de $ 5.400 millones, de los cuales los Estados Unidos pagan el 22 por ciento, alrededor de $ 1.200  millones. Las contribuciones voluntarias cubren la labor humanitaria, de desarrollo y de derechos humanos de las Naciones Unidas. Esto incluye la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos y el Alto Comisionado para los Refugiados. Estas son funciones son vitales para la preservación de la paz y la seguridad y, sin embargo, en enero de 2017 se filtró un proyecto de orden ejecutiva que aludía a una reducción del 40 por ciento de las contribuciones voluntarias de los Estados Unidos.

La propuesta de presupuesto llamada "América Primero" es vaga a la hora de cuantificar reducciones presupuestarias a la ONU. Sin embargo, en lo que Colum Lynch en Foreign Policy ha descrito como una retirada sin precedentes de las operaciones internacionales, hay informaciones que señalan que funcionarios del Departamento de Estado han recibido instrucciones para recortar hasta un 60 por ciento todas las cuotas y contribuciones voluntarias, incluyendo una reducción de $ 1.000 millones en contribuciones al mantenimiento de la paz.

Mientras tanto, enviando una señal clara de cuáles son sus prioridades, la administración Trump ha pedido un aumento de $ 52.000 millones en los gastos de defensa, aún cuando los Estados Unidos ya gastan en defensa casi tanto como los siguientes 14 países juntos.

¿Qué está pasando?

La administración Trump está tratando de legitimar su retirada sin precedentes de la ONU al reclamar que sus contribuciones actuales son desproporcionadas, lo que resulta un argumento vacío. Rosa Freedman, profesora de derecho y conflicto en la Universidad de Redding, argumenta que, “teniendo en cuenta que los EE.UU. representa más del 24 por ciento del PIB total del mundo, en realidad contribuye con menos de lo que le correspondería.”

Las contribuciones de los estados miembros, establecidas por la Carta de la ONU, vienen determinadas por la Asamblea General sobre la base de una fórmula que tiene en cuenta factores como el tamaño de la economía y el ingreso per cápita. Además, los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad (Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Rusia y China) están obligados a pagar cuotas adicionales para el mantenimiento de la paz, teniendo en cuenta la responsabilidad que tienen de mantener la paz y la seguridad internacionales. Sin embargo, como ha señalado Anjali Dayal, en la revista Political Violence at a Glance “el Congreso ya establece un techo a la contribución anual de los EE.UU. que determina que el presupuesto de mantenimiento de la paz debe estar por debajo de la cuota asignada a los EE.UU. para ser miembros de la ONU.”

Recortes presupuestarios del alcance con el que amenazan los Estados Unidos tendrán su mayor impacto en el capítulo de las contribuciones voluntarias, que son especialmente importantes para apoyar los esfuerzos humanitarios y de desarrollo. Pero lo que también está en juego es el impacto en las reformas necesarias que ya están en marcha, incluida la incorporación de la seguridad humana que, junto con su financiación, requerirá de liderazgo y apoyo diplomático.

Un sistema imperfecto

La ONU no es perfecta. Quizás dos de los ejemplos más reveladores del reciente fracaso de la ONU son la negligencia de las fuerzas de paz nepalíes en Haití en 2010 -más de 700.000 personas resultaron infectadas de cólera y más de 8.500 murieron- y una pauta de explotación y abuso sexual por parte de las fuerzas de paz en la República Centroafricana, a partir del 2013.

La pauta de explotación y abuso sexual por parte de las fuerzas de mantenimiento de la paz que participan en misiones se ha prolongado en el tiempo, sobre todo debido a la vacilación de la ONU en identificar públicamente y avergonzar a los países cuyas fuerzas son culpables de tales crímenes. Esto, por supuesto, ha sido culpa de la conveniencia política. Pero está cambiando poco a poco, ya que es cada vez más probable que la ONU identifique públicamente a los países cuyas tropas perpetúen tales atrocidades, y envíe a casa a los mandos de contingentes de tropas encontrados culpables, o a los contingentes enteros.

La organización se está moviendo para alentar a los países que aportan contingentes a llevar a cabo juicios en los tribunales nacionales, aunque esto sigue representando un desafío, y para rechazar a los futuros pacificadores de aquellos países que no cumplan con las obligaciones de derechos humanos. Los investigadores académicos están también contribuyendo significativamente para hacer frente a estas disfunciones en las operaciones de mantenimiento de la paz, como por ejemplo hacen Sabrina Karim y Kyle Beardsley , quienes proponen un enfoque integral con perspectiva de género en la reforma del programa de Igualdad de Oportunidades en Misiones de Mantenimiento de la Paz.

Estas preocupaciones son reales, pero necesitan reformas y liderazgo por parte los estados miembros mas poderosos, y no que las abandonen.

Mejorar la ONU es hoy especialmente necesario para poder hacer frente a lo que algunos funcionarios de la ONU describen como la peor crisis humanitaria desde el final de la Segunda Guerra Mundial. Las amenazas del terrorismo, los efectos desestabilizadores del cambio climático, la pobreza y la grave discriminación que desencadenan conflictos y que provocan desplazamientos masivos son retos muy serios para el mantenimiento de la paz y la seguridad. Pero hacerles frente requiere más que embarazosos presupuestos militares.

Para abordar estos retos, el nuevo secretario general, Antonio Guterres, ha prometido una reforma integral de la estrategia de las Naciones Unidas para  la construcción y mantenimiento de la paz. Guterres también ha prometido una reforma de la gestión, incluida la rendición de cuentas, la protección de los denunciantes de Naciones Unidas y la paridad de género en los puestos de más alto nivel.

En febrero de 2017, Guterres anunció la creación de un consejo de revisión interno que llevará adelante la reforma de la estrategia de paz y seguridad de la ONU. El resultado de esta revisión se espera que estará listo en junio, y producirá recomendaciones que pueden tener implicaciones financieras, cuya implementación podría verse severamente limitada por la retirada de los fondos de los Estados Unidos y de otros apoyos.

El nuevo embajador de Estados Unidos ante la ONU, Nikki Haley, ha pronunciado llamamientos a la reforma similares, especialmente en lo que respecta a la corrupción y la rendición de cuentas por abusos sexuales. Pero la reducción, insinuada por su gobierno, o el final de apoyo para las “organizaciones internacionales cuyas misiones no defienden sustancialmente los intereses de política exterior”, significan el riesgo de colocar al organismo mundial como rehén de los intereses nacionalistas del “America First”, que priorizan la fuerza militar norteamericana sobre el multilateralismo y la seguridad humana.

En lugar de enfocar la paz por medio de la fuerza, como proclama el presupuesto corto de miras de Trump, el enfoque de la nueva administración en cuestiones de paz y seguridad debe ser del de “la paz a través de la prevención”.

Paz a través de la prevención

En abril de 2016, la Asamblea General y el Consejo de Seguridad aprobaron una resolución conjunta por la que se establecía el concepto de "paz sustentable". La resolución es un reflejo de cuatro informes, entre ellos el Panel Independiente de Alto Nivel sobre Operaciones de Paz y el informe sobre la aplicación de la resolución 1325 sobre la mujer, la paz y la seguridad. Se puede argumentar que, al reunir varios conceptos el año antes de que tanto el nuevo Secretario General de la ONU como el presidente de los Estados Unidos asumiesen sus cargos, la resolución sirvió para sentar las bases de una conversación sobre el futuro de la ONU en cuestiones de paz y seguridad.

Tratando de poner en práctica en enfoque de la prevención, la resolución pide que se pongan en marcha “actividades dirigidas a la prevención de crisis, escalada, continuación y reaparición del conflicto, ocupándose de sus causas fundamentales... y haciendo hincapié en que el mantenimiento de la paz es una tarea y una responsabilidad compartida... [que] debe fluir a través de los tres pilares de las Naciones Unidas ". Estos tres pilares son: los derechos humanos, la paz y la seguridad y el desarrollo. Están interconectados y son interdependientes.

Destaca la importancia de un enfoque integral obtenido mediante la prevención de conflictos y de sus causas, la erradicación de la pobreza, el desarrollo social y sostenible, el diálogo inclusivo, el Estado de derecho, la justicia transicional, la igualdad de género y la protección de los derechos humanos.

Por definición, tales medidas integrales exigen superar la estricta dependencia de la voluntad militar, basada en un enfoque corto de miras del interés nacional en las misiones de paz y seguridad internacionales, enfoque que ahora presenta el gobierno de los Estados Unidos.

En su intervención en la mesa redonda de alto nivel anual sobre la incorporación de los derechos humanos, en febrero de 2017, Oscar Fernández-Taranco, secretario general adjunto de apoyo consolidación de la paz, puso de relieve la necesidad de la cooperación inclusiva entre los estados miembros.

El problema que plantea la obsesión estadounidense por un presupuesto de defensa inflado, y que amenaza con retirarse de la diplomacia internacional o con restringir los fondos a la ONU, es el impacto que tendría para los enfoques de cooperación más amplia en la consolidación de la paz. Podría conducir a lo contrario, a reducir las operaciones de paz a la simple estabilización, y a un enfoque de mínimos sobre la paz y la seguridad que menosprecie la gobernanza, los derechos humanos o el desarrollo.

El otro gran factor, dice Ian Johnstone, profesor de derecho internacional en la Facultad de Derecho y Diplomacia Fletcher, es el Combate al Extremismo Violento (CVE, por sus siglas en inglés). Si esto se convierte en el principal motivador para establecer las operaciones de paz, es probable que sólo veamos un apoyo político significativo para nuevas misiones allá donde exista o sea percibida la amenaza del terrorismo. Claro que tiene que haber CVE pero, una vez más, las soluciones militares estrictas y el unilateralismo resultan, en última instancia, contraproducentes.

La amenaza del extremismo violento presenta un dilema para las operaciones de paz tradicionales, porque el CVE se sitúa generalmente fuera de los parámetros que establecen los mandatos. Pero, como Johnstone escribe en Peace Operations Review, basándose en el Plan de Acción para Prevenir el Extremismo Violento del 2015, hay que hacer frente a los retos del CVE dentro de la labor de consolidación, junto a la necesaria adaptabilidad y creatividad.

Precisamente es aquí donde un enfoque de “paz a través de la prevención” tiene valor, no sólo para hacer frente a la inseguridad, sino también para abordar sus causas profundas a través de la reducción de la pobreza, el diálogo inclusivo y la incorporación de las cuestiones de género y de derechos humanos. Desafortunadamente la retórica xenófoba de la administración Trump señala en la dirección opuesta.

En última instancia, el impacto de la administración Trump sobre la capacidad de las Naciones Unidas para desarrollar un enfoque más integral y preventivo de paz y seguridad se basará tanto en la identificación de misiones como en las restricciones financieras.

Mirando hacia delante

La propuesta de presupuesto "America First" del presidente Trump, en su denominación y en sus compromisos financieros declarados, es una ataque contra el multilateralismo. La alarmante reducción de las contribuciones presupuestarias a las Naciones Unidas será sin duda enmendada en la revisión que hará el Congreso, si bien la hostilidad general hacia las Naciones Unidas dentro de un Congreso controlado por los republicanos indica que alguna reducción en las contribuciones de Estados Unidos será casi segura. Sin embargo, sea cual fuere la cifra final, es menos probable que haga descarrilar la reforma o que tenga un impacto tan devastador como el que tendrá la puesta en escena de un EE.UU. que ya no está interesado en la ONU.

La cooperación y el apoyo de los estados miembros más poderosos es vital para que la ONU cumpla su función de preservar la paz y la seguridad internacionales, de promover el desarrollo y de proteger los derechos humanos. Esto requiere diplomacia. Por supuesto, esto no quiere decir que se ignore completamente la importancia de que la ONU es un ente basado en la membresía, que depende de las cuotas para contratar personal y para apoyar los esfuerzos de construcción de paz antes mencionados.

El hecho de que los Estados Unidos asuman la presidencia del Consejo de Seguridad en abril, especialmente antes de que la Casa Blanca emita su propuesta de presupuesto formal en mayo, representa una oportunidad para que reevalúen sus prioridades y su papel de liderazgo, alineándose con la directriz de “paz a través de la prevención”. La forma en que  los Estados Unidos utilicen su presidencia del Consejo de Seguridad, o las reuniones temáticas que se celebren en Nueva York, por ejemplo, ofrecerá una mayor claridad sobre cuáles son las prioridades reales de esta administración, y puede ofrecer oportunidades a los demás miembros del Consejo de Seguridad para negociar esas prioridades. Podría darse también la oportunidad para que los gobiernos no-miembros del Consejo de Seguridad junto a los representantes no-gubernamentales ejerzan presión sobre los Estados Unidos en relación con la “paz mediante la prevención.”

Una retirada de Estados Unidos ahora significa poner en cuestión las reformas actualmente en curso, tanto en la teoría como en la práctica, y puede significar el descarrilamiento del futuro de la paz y la seguridad internacionales.