Graffiti contra la policía, Rio. Sub.Coop. All rights reserved.

Río de Janeiro es conocida tanto por su belleza natural como por su violencia. Películas y reportajes de prensa hablan de los asesinatos en las favelas y narran los complejos vínculos entre el tráfico de drogas, el crimen y la policía en la “ciudad maravillosa”. Se han tomado algunas iniciativas para intentar reducir la violencia, y entre ellas es notable la introducción de las Unidades de Policía de Pacificación (UPPs).  Río se ha convertido en un ejemplo extremo del dramático impacto del trato policial dado a la “guerra contra las drogas”, si bien algunas medidas tomadas en los últimos años parecen haber cuestionado ese modelo. 

Históricamente, en Río de Janeiro ha habido una tensión constante entre dos concepciones de la seguridad. La primera consiste en desplegar una guerra total contra el tráfico de droga, a pesar de sus costes humanos, mientras que la segunda se ha centrado en una aproximación comunitaria y de derechos humanos. A partir de la re-democratización de Brasil al final de los años 80, ambas visiones opuestas se han alternado bajo los diferentes gobiernos, comportando dos estrategias diferentes.

Aún así, el modelo “guerra contra las drogas” ha sido el predominante durante los últimos 30 años, y eso a pesar de haberse demostrado incapaz de contener la venta de droga o de desmantelar efectivamente los mercados. Por otro lado, se la ha asociado con los importantes incrementos de la violencia letal y de los abusos de los derechos humanos. La política tradicional ha consistido en “invasiones” periódicas de la policía en las favelas controladas por los traficantes de droga. Tras ocupar el barrio, matar algunos traficantes y decomisar armas y alijos, la policía se queda algunos días, algunas semanas como máximo, volviendo sólo al cabo de algunos meses para repetir el ciclo.

No sorprende que estas intervenciones no hubieran conseguido acabar con el tráfico de drogas, puesto que los traficantes muertos son reemplazados rápidamente y el negocio continúa sin novedad. La corrupción policial es también fundamental para entender estos ciclos de violencia: la amenaza de “invasión” se utilizó a menudo para extraer de los traficantes una mordida más elevada.

Como era previsible, estas operaciones también causaron una enorme inseguridad entre los habitantes de las favelas, que aprendieron a temer a la policía incluso más que a los propios traficantes. Las rutinas diarias más elementales se veían interrumpidas por estas intervenciones. Las víctimas civiles del fuego cruzado fueron consideradas a menudo como daños colaterales de la guerra. Las violaciones de los derechos humanos eran comunes, incluyendo ejecuciones sumarias, y la legitimidad de la policía en las favelas era extremadamente baja. Es resumen, la respuesta tradicional del Estado al tráfico de drogas se convirtió en parte del problema, e intensificó la violencia.

A principios de los 2000 se apreciaron algunos signos de que el modelo tradicional de menudeo de droga en Río, asociado al control territorial de pequeñas comunidades y a unos altísimos niveles de violencia, había quizás entrado en crisis debido a problemas asociados a sus costes, especialmente en lo que se refiere a la caída de los beneficios. Los analistas mencionan dos posibles causas. Primero, un posible cambio en el perfil de los consumidores. Muchos consumidores de droga de clase media habrían dejado de comprarla en los puntos de venta de las favelas debido a la violencia insoportable. Segundo, el aumento de los costes relacionado con la extorsión policial y grandes inversiones en armas podrían también ser causa de la caída de beneficios. 

Esto acabó comportando un cierto debilitamiento de los grupos dedicados a la venta de drogas, lo que también se alimentó de otros dos fenómenos nuevos: la aparición de las llamadas “milicias” y la introducción del proyecto de las Unidades de Policía de Pacificación (UPPs).

La palabra “milicia” empezó a usarse extensamente en la ciudad en el 2006, si bien el fenómeno que describe puede ser rastreado muchos años atrás. El término “milicia” se aplicó a grupos de agentes de la ley que, en su tiempo libre y bajo el pretexto de liberar a las comunidades de los traficantes de droga, controlaron las favelas y extorsionaron tanto a los negocios locales como a los residentes, imponiendo “tasas de protección” y creando monopolios coercitivos en bienes y servicios.

En muchas comunidades estas milicias se apoderaron por la fuerza de territorio de los traficantes de droga mientras que, en otros casos, penetraron zonas que no habían sido controladas previamente por ningún grupo armado. La inteligencia necesaria para llevar a cabo algunas de estas penetraciones en territorios controlados por traficantes hace pensar que algunas milicias estaban dirigidas por oficiales de policía, que habían estado a sueldo de algunos traficantes. Como tales, probablemente habían llegado a la conclusión de que ganarían más a través del control de múltiples transacciones económicas que no simplemente recibiendo mordidas de los traficantes. El debilitamiento de estos grupos de traficantes que hemos mencionado más arriba habría alentado este paso.   

Como pasa con los traficantes de droga, las milicias no tienen un mando centralizado. Sin embargo, cuentan con un más alto grado de organización interna que el de los traficantes, que tienden a ser más jóvenes y menos experimentados. A pesar de su retórica liberadora y de sus frecuentes intentos de imponer un cierto orden moral, la coacción ha seguido siendo su característica principal. Si bien la mayoría de las milicias impiden el trafico de drogas y otros tipos de comportamientos considerados indeseables, algunas de ellas continúan con la venta de droga como manera de extraer beneficios. El orden moral impuesto por este tipo de grupos ha sido tan brutal como el ejercido por los traficantes, con expulsiones frecuentes, torturas y ejecuciones sumarias.

Puede argumentarse que las milicias usaron la retórica de la “guerra contra las drogas” para imponer un estilo de dominación alternativo, aunque igualmente opresivo. De hecho, uno de los resultados más inmediatos del dominio de las milicias es que cesaron de pronto las agresivas operaciones de la policía para reconquistar el control territorial. Esto podría atribuirse al grado relativo de tolerancia por parte de la policía, o al hecho de que los miembros de la milicia, siendo policías ellos mismos, se negaran a entrar en enfrentamientos armados con sus colegas.

Unidad de Policía de Pacificación, Rio. Sub.Coop. All rights reserved.

En 2009, el gobierno lanzó una nueva estrategia política consistente en el proyecto de  Unidades de Policía de Pacificación (UPP), el objetivo del cual no era, explícitamente, acabar con la venta de drogas sino reducir o eliminar dos de sus rasgos más dañinos: el control territorial y la violencia mortífera. Se desplegaron de manera permanente en determinadas favelas agentes de las UPP con el objetivo de recuperar control territorial, anteriormente en manos de grupos criminales, y de traer paz a las comunidades por la vía de acabar con los tiroteos habituales y la violencia armada.    

De esta manera, la renuncia a la victoria en la irreductible “guerra contra las drogas” abrió espacio para objetivos más realistas como la reducción de la violencia. En este sentido, la política podría haberse concebido casi como una iniciativa de mitigación del daño relacionado con el tráfico de drogas, en un intento de disminuir los impactos negativos de su inevitable presencia. Sin embargo, esta renuncia al modelo de “guerra contra las drogas” casi no puede encontrarse en documentos policiales oficiales, aunque sí sea utilizada permanentemente en la estrategia de comunicación de las autoridades.

Más allá de los principales objetivos como reconquistar el control territorial y reducir la violencia armada, las UPPs también pretendían implementar una política más orientada hacia la comunidad, denominada eventualmente “política de proximidad” por la propia policía, e incrementar la inversión pública y privada para mejorar las condiciones de vida de la gente.

De hecho, en el debate público, el “proyecto” de UPP era mencionado en dos sentidos diferentes. En el primer sentido, más limitado, la UPP sería simplemente una intervención de seguridad pública o incluso, más restrictivamente, un proyecto de intervención policial. En el segundo sentido, las UPPs fueron concebidas como una estrategia mucho más amplia para integrar a las favelas en el conjunto de la ciudad, estrechando la brecha entre los dos extremos de la ciudad dividida(cidade partida). Los que defienden esta aproximación más amplia utilizan a menudo el término “política de pacificación”.

Efectivamente, el primer impacto de la presencia policial permanente fue el de disuadir efectivamente los intentos de control territorial, siempre asociados a altos niveles de violencia mortífera. Puesto que la policía estaba allí para quedarse, era mucho menos tentador para cualquier grupo criminal intentar forzar su penetración en el barrio. Una evaluación preliminar del impacto de las primeras 12 UPP en los registros de criminalidad en el 2012 concluyó que la intervención redujo drásticamente, en casi un 50%, las tasas de homicidio en las áreas de intervención y sus alrededores. 

Como ya hemos dicho, las UPP esperaban mejorar las relaciones entre las comunidades pobres y la policía, a través del desarrollo de un nuevo paradigma policial. Con este objetivo, los agentes de policía fueron reclutados específicamente para este proyecto, lo que en principio debía reducir el riesgo de “contaminación” de los nuevos agentes de las UPP por los niveles de corrupción y las viejas prácticas endémicas en el resto de las fuerzas policiales. Se suponía que se cambiaría la capacitación y la doctrina, en coherencia con la nueva política, incluso si los cambios en la formación de los agentes fueron mínimos.  

En el fondo, las UPPs eran consideradas por algunos sectores, dentro y fuera de la policía, como una oportunidad para transformar los paradigmas de la seguridad pública y para reformar la política, substituyendo la “guerra contra las drogas” por un modelo policial que promoviera la seguridad y el respeto a la ley. Se esperaba que el éxito de las UPPs ayudaría a arrastrar al resto de la policía en la misma dirección. Ciertamente, dentro de la policía, los agentes más favorables a los derechos humanos vieron en esta política una oportunidad única.  

Pero existía entre las filas policiales una comprensible resistencia a estos cambios. A pesar del hecho de que las autoridades de seguridad pública aseguraban que erradicar el tráfico de drogas no era el objetivo, las prioridades operacionales de la policía continuaron enfocándose a las drogas, en un escenario que algunos observadores han definido como “guerra fría contra las drogas”. Por ejemplo, agentes de las UPP que decomisaban drogas eran premiados con días libres, incluso de manera más generosa que el resto de las fuerzas policiales. 

Ciertamente, la posibilidad de un cambio de paradigma fue la dimensión donde el proyecto de la UPP mostró menos avances, y la noción de policía comunitaria quedó muy lejos. Los contactos entre la comunidad y la policía no se institucionalizaron, y dependieron de la buena voluntad del jefe local. Las prioridades de los residentes locales en términos de seguridad pública no fueron incorporados por la policía, y las relaciones continuaron siendo tensas. Como tal, el programa de las UPP era todavía percibido por las comunidades como un proyecto de ocupación externo, impuesto desde arriba, más que un intento real de proteger a la población local.

Además, la legitimidad del proyecto entre las fuerzas policiales siguió siendo baja, como lo demuestra el hecho de que la mayoría de agentes de las UPP preferirían trabajar como policías “normales”, y la capacidad de las UPP de permear su modelo al resto de la organización ha sido hasta ahora muy limitada. En realidad, parece que ha ocurrido lo contrario.

Ya en el 2014, el proyecto UPP pareció estar en crisis, al igual que la situación de la seguridad en el conjunto del estado de Río. Las tasas de crímenes y homicidios se dispararon por todas partes, tanto dentro como fuera de las UPP. Ocurrieron frecuentes tiroteos en algunas de las UPP, y la imagen del proyecto quedó teñida por algunos casos de abusos policiales de alto intensidad como la tortura, el asesinato y la desaparición de Amarildo de Souza a cargo de agentes de la UPP en la comunidad de Rocinha.   

Habiendo disfrutado de un amplio apoyo al principio, el proyecto de las UPP es ahora objeto de múltiples críticas, y siguen las dudas sobre la naturaleza del proyecto y su continuidad en los próximos años. A pesar de sus limitaciones, el proyecto de las UPP dejará un importante legado en Río, al haber demostrado que existe una alternativa práctica a la “guerra contra las drogas”, a la hora de encarar la violencia. Al aceptar que el tráfico de drogas es una realidad inevitable, el modelo de las UPP intentó invertir las prioridades históricas, luchando contra la violencia y la intimidación, en vez de contra las drogas.

Considerando que la mayoría de las muertes resultan ser, históricamente, producto de disputas territoriales sobre las áreas de venta de droga, el objetivo último de cualquier intervención estatal debe ser “des-territorializar” los mercados para que ya no haya necesidad de dominar áreas específicas, por ejemplo a través de la entrega directa de la droga a consumidores individuales. Este es el tipo de negocio de distribución de droga que está funcionando en muchas ciudades en todo el mundo, con un nivel mucho menor de violencia. Idealmente, las intervenciones estatales deberían intentar desincentivar el modelo tradicional y alentar este estilo más “moderno” de comercio de drogas.

Además, si se hubieran escogido las zonas de despliegue de las UPPs teniendo en cuenta las tasas de homicidio más elevadas, esto podría haber significado un fuerte incentivo para que los traficantes operasen con menos violencia, dado que la violencia “excesiva” habría resultado en la pérdida de control sobre su territorio, que es la base del negocio.  

A pesar de todas estas experiencias, vividas a lo largo de los últimos ocho años, Río de Janeiro sigue siendo uno de los lugares donde los resultados de la “guerra contra las drogas” siguen presentando un mayor coste en vidas humanas. Y aunque el modelo ha puesto en evidencia sus defectos, y a pesar incluso de que experiencias como la de las UPP representan potenciales alternativas, la “guerra contra las drogas” está aún muy viva en Río de Janeiro. Y amenaza con prolongarse aún durante mucho tiempo.

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Este artículo se publica como parte de una alianza editorial entre openDemocracy y CELS, organización de derechos humanos argentina con una amplia agenda, incluyendo la defensa y promoción de políticas de drogas respetuosas de los derechos humanos. La alianza coincide con la Sesión Especial sobre Drogas de la Asamblea General de las Naciones Unidas (UNGASS).