La pandemia de la Covid-19 puso al descubierto, quizás como ningún otro problema global, los desbalances cada vez más injustificables que caracterizan al mundo de hoy. De acuerdo con cifras de la Organización Mundial de la Salud (OMS), 10 países concentran el 75% de las 5 mil millones de dosis de vacunas administradas a nivel global. Y aunque se estima que para mediados de 2022 habría vacunas para inmunizar a toda la población del planeta, el desequilibrio entre los niveles de vacunación de la población adulta se mantendría. De hecho, se proyecta que los países más ricos tendrán un excedente de mil doscientos millones de dosis más de las que necesitan.

Esto reafirma los temores expresados a principios de 2021, cuando comenzaron los procesos de vacunación, donde se alertaba que nueve de cada diez personas de los países en desarrollo no iban a poder recibir la vacuna de la Covid-19 antes que el año terminara. En ese entonces, el llamado era a liberar las patentes para aumentar la producción de vacunas. Hoy, el pedido es que los Estados cooperen para lograr avanzar en modo compacto en la vacunación, sin especulaciones y con una mirada integral y de largo plazo.

La pandemia también agudizó la fragilidad de ciertos procesos globales; la gobernanza del orden internacional no ha sido la excepción. Pese a la masiva movilización de agencias y organismos internacionales, especialmente de los organismos y programas bajo el paraguas de las Naciones Unidas, las medidas unilaterales y basadas en los intereses de los Estados nacionales han prevalecido. En América Latina, una de las regiones más golpeadas por el virus, en línea con la desafección por las instancias multilaterales de diálogo y con la fragmentación que se viene profundizando en los últimos años, la región no logró articular posiciones para dar una respuesta conjunta a la pandemia.

Sin embargo, y a pesar de la delicada situación interna de varios países, los gobiernos latinoamericanos aún pueden aprovechar esta coyuntura como una oportunidad para rediseñar una gobernanza regional, que logre posicionar la región en los debates claves de la agenda internacional.

La gestión de la pandemia a nivel global: el rol de la OMS y COVAX

La OMS ha estado, ineludiblemente, en el ojo de la tormenta por su gestión de la pandemia y de las iniciativas para superarla, y ha recibido serias críticas desde todos los rincones del planeta. Pero más allá de las falencias que el organismo mostró en relación a su Reglamento Sanitario Internacional, gran parte de las dificultades provinieron en realidad de la acción de los Estados: muchos de ellos rechazaron compartir información con la OMS y entraron a competir por el acceso a suministros claves para el tratamiento y prevención de la Covid-19. Esto agravó los problemas derivados por el desfinanciamiento de la organización y por las presiones políticas que sufre, especialmente, a raíz de la rivalidad geopolítica entre China y Estados Unidos.

De todos modos, vale la pena destacar las iniciativas multilaterales que este organismo viene liderando, entre las que se destaca el Acelerador del Acceso a las Herramientas contra la Covid-19 (Acelerador ACT), lanzado en abril del 2020. Su meta es agilizar el desarrollo y la producción de pruebas, tratamientos y vacunas contra la Covid-19, en modo de garantizar su acceso en forma equitativa. De los cuatro pilares que lo conforman, el Fondo de Acceso Global para Vacunas Covid-19, conocido como Covax, y es probablemente el que mayor atención ha concitado a nivel mundial.

Desde febrero y hasta inicios de enero de 2022, a través de este mecanismo se han entregado 951 millones de dosis en 144 países del mundo. Sin embargo, en perspectiva global, los resultados son desalentadores. El hecho de que sólo el 4% de las vacunas mundialmente producidas se hayan canalizado mediante Covax, evidencia las dificultades para cumplir con el objetivo que se había propuesto este mecanismo de llegar al 70% de personas vacunadas en todo el mundo hacia mediados de 2022.

La prestigiosa revista científica The Lancet criticó los magros resultados de Covax, que, por su falta de recursos, se vio ampliamente relegado ante los cuantiosos contratos de compra de actores como Estados Unidos, Reino Unido y la Unión Europea con los laboratorios farmacéuticos. Estos países también se abstuvieron de realizar las inversiones que este mecanismo necesitaba para desplegar su misión. De hecho, a mediados de 2021, los presidentes del G7 se habían comprometido a compartir 870 millones de dosis con los países más pobres, pero sólo entregaron menos del 12%.

Complementario a Covax, encontramos el Acceso Mancomunado a la Tecnología contra la Covid-19 (C-TAP), lanzado por la OMS junto al gobierno de Costa Rica y co-patrocinado por otros 40 Estados. A través del C-TAP, se invita a gobiernos, organizaciones financiadoras, empresas y a la comunidad científica a compartir (voluntariamente) el conocimiento, la propiedad intelectual y los datos relacionados con la tecnología de la salud relacionada con la Covid-19. Sin embargo, pese a su potencial, las farmacéuticas con vacunas aprobadas para combatir la pandemia no han adherido a este mecanismo.

Recientemente, el Director General de la OMS instó, en la pasada cumbre de Ministros y Ministras de Salud del G20 realizada en Roma, a avanzar en tres pasos principales: alinearse con los objetivos de vacunación mundial de la OMS, dando prioridad al mecanismo Covax; trabajar en el desarrollo de un acuerdo internacional para prepararse y responder ante futuras pandemias de este estilo, y fortalecer la organización, tanto en el apoyo de sus iniciativas como mediante recursos financieros. La declaración final de esta cumbre subrayó la necesidad de fortalecer la cooperación multilateral, de mejorar el acceso a las vacunas (así como a las terapias y los diagnósticos), y de alinear estos esfuerzos con los objetivos de iniciativas como Covax. No obstante, se mantiene el escepticismo sobre la materialización de estas buenas intenciones en acciones concretas.

Más allá del caso específico de la OMS, se critica la fragmentación de la gobernanza global en materia sanitaria, donde se superponen, en modo ineficiente, un amplio abanico de organizaciones internacionales, nacionales, organismos estatales y asociaciones filantrópicas, cuyos programas carecen de puentes de comunicación. De este modo, no sólo no se ha logrado mejorar la situación de los países con mayores necesidades, sino que también se obstaculiza el abordaje eficaz de un enfoque global para la salud, dejando como resultado un sistema internacional mayormente reactivo y debilitado para la gestión de pandemias.

América Latina frente a la Covid-19

La pandemia golpeó a América Latina de un modo desproporcionado. Pese a representar un poco menos del 9% de la población mundial, hacia finales de 2020 llegó a representar el 20% de los contagios y el 30% de las muertes por Covid-19 de todo el mundo. Junto a las complejas situaciones económicas y sociales de estos países (previo y durante la misma), a enero de 2022 tres países de la región se encuentran en el ránking de los 10 países con mayor cantidad de muertos por Covid-19: Brasil (619 384), México (299 711) y Perú (202 867).

Así y todo, no se evidenció ninguna iniciativa por parte de la institucionalidad regional latinoamericana para liderar la gobernanza en temas sanitarios. Lo que prevaleció en la región, como en gran parte del mundo, fueron las respuestas unilaterales y de renovado nacionalismo, cuando no directamente de negación de la gravedad de la amenaza.

Pese a los problemas financieros que padece, la Organización Panamericana de la Salud (OPS) ha jugado un rol proactivo considerable, a diferencia de otros esquemas multilaterales y de los procesos de integración latinoamericanos.

Por ejemplo, mediante el Fondo Rotatorio, la OPS vehiculiza la asignación y entrega de dosis a través de Covax. Este fondo recibe los pagos anticipados de los países, negocia con los fabricantes y realiza los pedidos en su representación, lo cual es una asistencia importante para los países que no cuentan con los medios suficientes para realizarlo por su cuenta. Para finales de septiembre, se habían entregado más de 50.1 millones de dosis de vacunas contra la Covid-19, que representa poco menos del 10.5% de todas las dosis aplicadas en América Latina y el Caribe.

Sin embargo, la ausencia de una acción coordinada y sistemática a nivel latinoamericano no debe llevar a olvidar las instancias de colaboración y acción conjunta ad hoc entre diversos países de la región. Por ejemplo, a principios de 2021 Chile se comprometió a donar 40 toneladas de oxígeno por semana ante la grave situación que atravesaba Perú por ese entonces; los buenos oficios del gobierno argentino para intermediar entre Rusia —de donde provenía una de las primeras vacunas descubiertas— y varios gobiernos de la región, y el acuerdo conjunto entre México y Argentina para producir y envasar en colaboración la vacuna de AstraZeneca.

A esto se suma la reciente selección de la OMS y la OPS de los centros en Brasil y Argentina para el desarrollo de vacunas con ARN mensajero, lo cual podría constituirse en un primer paso para la colaboración regional en este ámbito, así como para la colaboración Sur-Sur.

Considerando lo anterior, no sorprenden las distintas velocidades con las que avanza el dosis de vacunas contra la Covid-19, pero su distribución presenta marcadas diferencias. Como se observa en el gráfico, sólo en Uruguay y Chile se les ha suministrado la pauta completa de la vacunación a más del 70% de su población. En el extremo opuesto, se encuentra la dramática situación de Haití —nación relegada históricamente y golpeada recientemente por un devastador terremoto— y Nicaragua, que proveyeron de al menos una dosis solamente al 0,37% y el 7,5% de su población, respectivamente. En gran medida, estas diferencias son una expresión de las desigualdades económicas, entre países y al interior de los mismos, ya que allí donde hay un mayor PBI per cápita es donde se encuentran los mayores porcentajes de inmunización.

Innovación y convergencia

La Covid-19 puso de manifiesto, como ningún otro problema super-enmarañado, la necesidad de identificar esquemas de colaboración innovadores y de innovar sobre los ya existentes. A pesar de que los organismos internacionales y los procesos de integración regional han mostrado fuertes fallas para poder implementar soluciones conjuntas para paliar la pandemia, esto no debería llevarnos a plantear su abandono. Por lo contrario, la apuesta pasa, más bien, por su reestructuración, pensando en nuevas formas de coordinación que, junto al multilateralismo, incorporen la participación multinivel y multiactoral. Esto implicaría asumir un modelo de gobernanza colaborativa en el plano internacional, en donde los actores públicos, el sector privado y otras partes interesadas creen instancias de toma de decisiones consensuadas.

Respecto al funcionamiento de la institucionalidad regional latinoamericana para el abordaje de la pandemia, se plantea como alternativa la convergencia de los mecanismos regionales de integración, no sólo para hacer frente a la Covid-19, sino también para encarar otros desafíos de gran complejidad. Para ello, es indispensable evitar la superposición geográfica y de funciones del entramado institucional regional con nuevas cristalizaciones, así como las disputas por la desaparición o reemplazo de alguno de los organismos que lo componen (como ha sucedido, en reiteradas ocasiones, respecto a la OEA). En su lugar, se deben tomar en cuenta los logros, las buenas prácticas y los aprendizajes de cada esquema regional existente y así construir un esquema de convergencia regional.

Actualmente, la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), aparece como el escenario más propicio para la concertación regional, debido al número de países que la conforman y la flexibilidad de sus mecanismos. Sin embargo, existen cuatro desafíos importantes para poder ampliar su potencial: la reincorporación de Brasil, independientemente de quién esté al frente de su gobierno; impulsar una agenda regional sobre la base de los (cada vez más pocos) puntos de convergencia en una región fragmentada y polarizada; la ampliación de la participación para dar cabida a diversos actores involucrados más allá de los gobiernos nacionales, y la obtención de resultados concretos que legitimen los esfuerzos por mantener en vigor la organización.

No obstante, resulta esperanzador que durante la última cumbre del organismo, en septiembre de 2021, los gobiernos de la región hayan acordado de forma unánime avanzar en un plan de autosuficiencia sanitaria para hacer frente a la Covid-19, que sirva también para otras pandemias que eventualmente puedan ocurrir en el futuro. El hecho de que exista un consenso en torno a este plan —confiado a la Comisión Económica para América Latina (CEPAL)—, en medio de las fuertes tensiones políticas que dividen a los países de la región y ante los magros resultados de los foros regionales existentes, adquiere un cariz particularmente alentador.

La apuesta por una esquema de gobernanza 3M —multilateral, multinivel y multiactoral— es una oportunidad para que América Latina adopte un rol proactivo, mediante la construcción de un espacio colaborativo de concertación y acción colectiva a nivel regional. Un marco de este estilo, que mire al largo plazo, puede convertirse en un importante aporte para el fortalecimiento de la gobernanza democrática, tanto a nivel de los países como de la región.

_{* La versión original de este artículo fue publicada junto a Matías Bianchi como working paper durante el “Foro Global Colabora.lat 2021 Gobernando la pandemia’’, organizado por Asuntos del Sur, en alianza con universidades y think tanks de 6 países latinoamericanos.}

Este es el tercer artículo del e-book Tejiendo Lazos: El Futuro del Multilateralismo en América Latina publicado por democraciaAbierta.