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Mejorar la protección de los refugiados mediante una mejor gestión

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El desorden y la tragedia inherentes en los flujos espontáneos de refugiados a gran escala no son algo inevitable; lo que necesitamos es un régimen de protección administrada. Una contribución al debate de openGlobalRights sobre los refugiadosEnglishFrançais

Tim Finch
2 March 2016

Para usar una frase deportiva común del futbol americano en los Estados Unidos y el rugby en Gran Bretaña, el sistema mundial de protección de los refugiados ha sido un “campo roto” (broken field, en inglés) desde finales del verano pasado. En Europa, las bien alineadas defensas gubernamentales, tanto retóricas como físicas, se han desmoronado durante los últimos meses. Ha habido pocas señales de trabajo en equipo entre los jugadores: algunos siguen jugando duro, mientras que otros abandonaron sus tácticas y ahora están muy “abiertos”. Y los refugiados (y otros migrantes), al notar que los tacklers están muy dispersos, avanzaron a todo correr.

En cierto sentido, esto es un motivo de celebración para quienes pensamos desde hace tiempo que la magnitud de la protección para los refugiados que ofrecen los gobiernos Occidentales es insuficiente. Independientemente de lo caóticas que han sido las situaciones en las fronteras en Europa, e independientemente de cuántas tragedias han ocurrido en el camino, decenas de miles de personas que necesitaban protección la encontraron. Por una vez, el mundo desarrollado no le ha dado la espalda completamente a una crisis de refugiados.  

Pero llega un momento en el que una respuesta de emergencia a corto plazo tiene que convertirse en un plan estratégico a largo plazo. Esto es particularmente cierto si se considera que la cantidad mundial de refugiados, que se está aproximando a un nivel récord, probablemente seguirá siendo alta en el futuro próximo. Desear que el problema simplemente desaparezca no es una opción. El colapso del antiguo sistema debe conducir a un nuevo sistema que combine una mayor generosidad para aceptar refugiados (especialmente por parte de los países desarrollados) con un mejor manejo de los flujos de refugiados (especialmente para reducir los movimientos desordenados a través de las fronteras).

El colapso debe conducir a un nuevo sistema que combine una mayor generosidad para aceptar refugiados...con un mejor manejo de los flujos de refugiados.Las ideas que se resumen en el artículo de James Hathaway ofrecen un prisma útil a través del cual podemos juzgar la viabilidad de mi solución preferida: la “protección administrada”, en la que los refugiados primero tendrían que asentarse en campamentos dentro de los países vecinos, pero después tendrían una mucho mejor posibilidad de reasentamiento en Europa de la que tienen actualmente. Hathaway tiene razón al señalar que la mayoría de los refugiados hoy en día están “encerrados” y obligados a caer en una “dependencia mediante dádivas”, porque son almacenados en campamentos del ACNUR, incapaces de mantenerse a sí mismos correctamente y seguir adelante con sus vidas. Aunque hace poco, muchos refugiados sirios pusieron el ejemplo para otros que llevan años atrapados en los campamentos al negarse a aceptar que sus expectativas no pueden ir más allá de la protección inmediata que han recibido en Turquía, Líbano y Jordania. Siguieron avanzando.  

La respuesta europea a este movimiento de masas ha sido muy  incoherente y carente de coordinación, alternando entre la bienvenida y el rechazo incluso dentro de cada Estado de la UE, peor aún entre ellos. Ha sido evidente que hace falta una combinación sensata de control y generosidad. En cambio, la generosidad abrió paso a la laxitud y luego a un contragolpe (especialmente en Alemania), mientras que el control se ha caracterizado por la insensibilidad en lugar de la sensatez (particularmente en Gran Bretaña).  

El núcleo de la propuesta de Hathaway es una revitalización del espíritu fundador de la Convención sobre los Refugiados de 1951, especialmente en lo que respecta al derecho de los refugiados a integrarse rápidamente a la vida económica de los países en los que residen, al permitirles trabajar, estudiar y mantenerse por sí mismos. Sugiere, y con razón, que para que esto sea posible la carga de la protección no debe recaer de manera tan desproporcionada en los países que rodean las zonas de conflicto o los regímenes opresivos. Los mercados de trabajo, las infraestructuras y los servicios públicos de estos países, que a menudo son relativamente pobres e inestables, no están lo suficientemente desarrollados como para ofrecer oportunidades económicas y sociales a grandes flujos de refugiados. Esta es la razón por la que han crecido los campamentos grandes, que ponen en cuarentena a los refugiados durante años o incluso décadas.  

Una cosa que se podría hacer, y que se ha prometido en cierta medida, es que los países más ricos alberguen menos refugiados para proporcionar asistencia económica a gran escala a los países que reciben a la mayor parte. Pero incluso si se inyectan decenas de miles de millones de dólares a países como Turquía, Pakistán o Kenia, sus economías no crecerán lo suficientemente rápido como para absorber a las poblaciones que fueron desplazadas por la fuerza dentro de sus fronteras de maneras que satisfagan las aspiraciones de esos refugiados. Así que la generosidad de los países ricos no se puede quedar en esa clase de asistencia a distancia. Tiene que incluir una mayor generosidad para permitir que los refugiados lleguen y se instalen dentro de sus propias fronteras.

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Flickr/CAFOD Photo Library (Some rights reserved)

Even with assistance, the economic growth of poorer host countries will not be sufficient to absorb the forcibly displaced populations within their borders.


En este punto, difiero en cierta medida con las propuestas de Hathaway, en particular con la noción contenida en el quinto principio básico de que los refugiados deberían tener “el derecho [...] de llegar a cualquier lugar que esté a su alcance”. Entiendo que esto significa que se deberían eliminar medidas tales como las restricciones de visado, los controles fronterizos yuxtapuestos, las sanciones a los transportistas y otras similares, diseñadas para disuadir el traslado inmediato o secundario a Europa y otras economías desarrolladas. En otras palabras, que se deberían desmantelar los obstáculos existentes que hacen que lo que se conoce como “llegada espontánea” sea algo tan difícil e incluso peligroso.  

El problema obvio de esta idea, y la razón por la que resulta inconcebible desde el punto de vista político para la mayoría de los países desarrollados, es que permitiría la entrada no solamente de los refugiados sino también de otros migrantes, muy posiblemente en cantidades muy grandes y desestabilizadoras. Aquí es donde lo que he llamado “protección administrada” ofrece una mejor alternativa. Se trata de un traslado mucho mayor de refugiados a Europa y otros países ricos, pero a través de rutas controladas y ordenadas, y lo que es más importante, habiendo confirmado la validez de la condición de refugiado de cada persona antes de que salga de la zona de conflicto o de un país pobre de primer asilo. Esto requeriría una ampliación enorme de los programas de reasentamiento activos, un mayor uso de los procedimientos de reunificación familiar, y tal vez permitir que los refugiados reconocidos tengan prioridad para diversas rutas de migración educativa y económica (pero de una manera más permanente de que la que a veces puede ser el caso en estos canales). Todas estas medidas plantean desafíos para los gobiernos de Occidente, por supuesto, pero es mucho más probable que sean aceptadas que los llamados a abrir rutas de asilo espontáneas.

La objeción más frecuente a este enfoque es que requeriría la “deslocalización” de los procedimientos de determinación de asilo y la introducción de dos etapas al proceso: trasladarse primero a un país vecino para fines de seguridad inmediata y solo entonces obtener la oportunidad, si se requiere, de buscar una protección de mayor duración en un país más desarrollado. Pero muchas de las objeciones desaparecerían si se mejoraran las instalaciones de acogida en los países cercanos y se aumentara y acelerara la posibilidad de reasentamiento en Occidente. (Los campamentos de refugiados se convertirían en centros temporales de procesamiento en lugar de centros de detención a largo plazo). A través de este mecanismo, la distribución de cargas mejorada que pide Hathaway podría hacerse realidad.

Por supuesto que hay pocas probabilidades de que se pueda negociar e implementar en el corto plazo un sistema mundial bien coordinado de protección administrada de esta clase. Y si se estableciera, el desorden de las disposiciones actuales no sería sustituido por un orden perfecto. Pero incluso si se implementa de manera imperfecta, y con la probabilidad de que en muchos casos se destaque más por su incumplimiento (el derecho a solicitar asilo en los países Occidentales tendría que conservarse, por supuesto), de todas maneras la protección administrada representaría un importante paso adelante para los refugiados, los países de primer asilo y los países de destino final.

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