Pedros Passos Coelhos (Ex-Primer Ministro) e Aníbal Cavaco Silva (Presidente de la República). Gonçalo Silva/Demotix. All rights reserved

Portugal vuelve a las urnas el día 24 de enero para elegir un nuevo presidente. Sin embargo, la cuestión realmente importante no está en quién será el próximo presidente de la república, sino sobre si su figura es aún necesaria. Después de dos mandatos consecutivos, la actuación de Aníbal Cavaco Silva ha llevado a muchos a pensar que Portugal estaría mejor si adoptara un sistema de gobierno distinto.

La ingeniería constitucional es tarea sumamente difícil. Establecer un mapa democrático para la democracia es, de lejos, más difícil que construir una catedral, por muy laica que sea. A la hora de construir un adecuado sistema de gobierno y garantizar su capacidad para soportar el peso de las instituciones democráticas, los factores políticos, históricos y sociales son determinantes. Un error de cálculo a la hora de identificar e integrar estos factores puede tener consecuencias indeseables.

En lo que refiere a ingeniería constitucional, Portugal es un ejemplo paradigmático de éxito. Después de la Revolución de los Claveles (1974), que marca la llamada Tercera Ola de Democratización, Portugal emergió de una larga dictadura. En un clima de alta polarización entre los comunistas/socialistas y los neoliberales, crecientes divisiones relativas al dilapidado imperio colonial, la militarización de la política y la falta de partidos políticos adecuadamente estructurados, establecer una Constitución capaz de reflejar la realidad del país era una tarea sumamente difícil. Estos factores políticos y sociales, juntamente con una creciente desconfianza ante experiencias parlamentarias anteriores, tuvieron como resultado la instauración de un sistema semi-presidencialista, que no solo otorgó estabilidad y cohesión, sino que compensó la falta de partidos políticos maduros y funcionales.

Sin embargo, esta forma de gobierno no fue concebida para ser una solución permanente. Su propósito era otorgar cohesión y legitimidad durante un periodo especialmente agitado. Sin embargo, el sistema semi-presidencialista se fosilizó, y terminó por convertirse en la única forma de gobierno reconocida como adecuada para Portugal. Esto no supondría un problema si el Presidente hubiese sido capaz de mantener una posición neutral. Pero no lo ha sido.

Poderes presidenciales

Según la constitución Portuguesa (1976), el presidente de dispone de una serie de poderes. No solo del poder para ejercer un veto político, lo que le otorga la capacidad para condicionar el proceso legislativo, sino también la capacidad de requerir al Tribunal Constitucional que emita una opinión jurídica sobre la constitucionalidad de una ley o decreto-ley.

Sin embargo, la facultad más relevante del presidente consiste en su poder para disolver el parlamento. Este poder es conocido como la “bomba atómica”. Teniendo en cuenta el calendario electoral y determinados límites temporales, y una vez escuchados los partidos con presencia en la cámara y el Consejo de Estado, el presidente puede ejercer dicho poder y determinar la fecha de unas nuevas elecciones legislativas.

Hasta la reforma constitucional de 1982, este poder era casi ilimitado. Desde entonces, sin embargo, el presidente solo puede disolver la Asamblea de la República para garantizar el normal funcionamiento de las instituciones democráticas. Cuando el gobierno incumple sus obligaciones constituciones, tales como entregar los presupuestos, o entra en confrontación institucional con el presidente, entonces este último está constitucionalmente autorizado a disolver la asamblea y convocar nuevas elecciones. Pese a que este poder fue concebido como una medida extrema, todos los presidentes desde la reforma constitucional de 1982 (salvo el actual) ejercieron dicho poder.

Repensar las bases democráticas

Como reconoció la reforma constitucional de 1982, Portugal no necesitaba de una figura presidencial fuerte. La necesidad de asegurar la cohesión, de fortalecer la democracia y de estabilizar las instituciones democráticas ya había tenido respuesta adecuada. Portugal pasó de una forma tradicional de semi-presidencialismo a un sistema presidencialista equipado con un correctivo presidencial.  Pese a que formalmente se limitaron los poderes del presidente, la naturaleza del sistema permaneció inalterada.

Muchas cosas han cambiado desde entonces. Portugal es hoy una democracia madura, donde los partidos políticos y las instituciones democráticas han cristalizado. No hay restos de la dictadura ni de polarización social. Portugal es una democracia de éxito, miembro de la Unión Europa y respeta todos los tratados internacionales.

Sin embargo, el sistema democrático se enfrenta a una seria amenaza, una vez que la democracia constata sus limitaciones ante la necesidad de aplicar la normativa europea. El presidente de la república, que tiene entre sus responsabilidades la de asegurar la independencia y unidad nacional, así como garantizar el normal funcionamiento de las instituciones democráticas, decidió tomar partido tras las últimas elecciones legislativas y abandonar su rol de mediador neutral.

Después de las elecciones del 4 de octubre, y tras una moción de censura presentada por el Partido Socialista, el gobierno más corto de la historia de Portugal llegó a su fin. Inicialmente, el presidente Cavaco Silva denegó a la izquierda su prerrogativa parlamentaria a conformar un gobierno mayoritario alternativo. Cavaco Silva argumentó que una coalición entre el Partido Socialista, el Bloco de Izquierda y el Partido Comunista supondría un riesgo que el país no podría asumir. Al final, sin embrago, la realidad se impuso y Cavaco Silva no tuvo más remedio que nombrar a Antonio Costa, secretario general del Partido Socialista y líder de la oposición, como nuevo primer ministro.

Las actuaciones de Cavaco Silva suponen una clara extralimitación de sus atribuciones constitucionales. No deja de ser verdad que el pueblo portugués no otorgó el poder a los partidos que defienden abiertamente la salida de Portugal de la UE y de la OTAN. Sin embargo, el 50.7% votó a favor de acabar con las políticas de austeridad.

Más allá del recuento electoral, y del maquiavélico acuerdo que le siguió, el líder del PS logró ser elegido como primer ministro gracias a un acuerdo con un partido anti-Europeo y con un partido declaradamente estalinista.

El presidente puede discrepar del resultado de las negociaciones entre partidos políticos, pero no puede atribuirse los poderes que corresponden exclusivamente a la Asamblea de la República. Cavaco Silva utilizó su posición como presidente para imponer una agenda ideológica por encima de la voluntad de la asamblea, al proponer un candidato que carecía de suficiente apoyo parlamentario. A pesar de los recelos justificados sobre una posible recaída económica de un país que había hecho frente a una draconiana política de austeridad, no entra dentro de las competencias del presidente decidir quién dispone de la prerrogativa parlamentaria para conformar un gobierno mayoritario. Las actuaciones de Cavaco Silva deberían servir de aviso: el poder discrecional del presidente de disolver la asamblea puede ser utilizado para imponer su voluntad sobre el poder legislativo. ¿Deberíamos ignorar este riesgo?

Asamblea de la República Portuguesa. Gonçalo Silva/Demotix. All rights reserved.

¿Parlamentarismo?

El sistema parlamentarista y el sistema presidencialista difieren en su estructura. El parlamentarismo se basa en una relación de mutua dependencia entre el poder legislativo y el poder ejecutivo, mientras que el presidencialismo se basa en una relación de mutua interdependencia. Mientras el primero favorece la constitución de coaliciones, otorga flexibilidad política y tiende a evitar bloqueos legislativos, el segundo tiende a favorecer la personalización del poder, otorgando al presidente una base de apoyo independiente.

El sistema de gobierno establecido en Portugal tiende clasificarse como una forma “Premier-Presidential” de semi-presidencialismo, entre el parlamentarismo y el presidencialismo. Pese a ellos, sus similitudes con el parlamentarismo deben subrayarse. El poder ejecutivo, al igual que en el parlamentarismo, responde únicamente ante la Asamblea de la República. Sin embargo, y aquí es donde reside la diferencia, el presidente puede, indirectamente, al disolver la asamblea, forzar la salida del primer ministro.

Este poder discrecional no debe ser menospreciado. Como hemos visto recientemente, en Portugal los presidentes pueden, y así ha sido en el pasado, poner su ideología por delante de la democracia. Una democracia madura como la portuguesa no puede permitirse el lujo de ignorar este riesgo. Una transición hacia el parlamentarismo protegería la asamblea y aseguraría que la legitimidad de formar gobierno permanezca dentro de las cuatro paredes del parlamento. No fuera de ellas. La transición sería ágil. Supondría simplemente retirar al presidente la prerrogativa de disolver la asamblea, neutralizando de esta forma su excesivo poder ejecutivo.

Rediseñando la Democracia

Rediseñar la democracia en Portugal es una tarea urgente. Tal como los seres humanos evolucionan, los sistemas políticos también deberían hacerlo. La democracia no puede permanecer estática y no adaptarse a las circunstancias políticas y sociales cambiantes. Recientemente hemos visto cómo el presidente ha antepuesto su ideología a las reglas democráticas. La posibilidad de que un presidente no ejerza como un actor neutral, situándose por encima de escaramuzas políticas, ilustra cómo las desventajas de tener un presidente superan las de tenerlo.

Limitar el poder ejecutivo del presidente podría trasformar Portugal en un sistema parlamentario adulto y abrir un nuevo ciclo en la política Portuguesa. Más allá de las ventajas del parlamentarismo, dicha transición potenciaría una cultura de diálogo y de coalición entre las distintas fuerzas políticas.

Las elecciones presidenciales del 24 de enero podrían haber sido una oportunidad para defender la necesidad de un nuevo sistema de gobierno. Las ventajas del actual sistema semi-presidencialista ya no justifican dejar la puerta abierta a abusos presidenciales. En vez de limitarse a debatir quién será elegido presidente, Portugal debería haber discutido cómo garantizar su neutralidad. Las democracias maduras deben ser capaces de identificar a tiempo lo que funciona, lo que no, y lo que puede ser mejorado. Y actuar en conformidad. Los ingenieros constitucionales deberían estar trabajando ya a pleno rendimiento.