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Tres escenarios para refrendar el nuevo Acuerdo de Paz con las FARC

Tras el revés del referéndum en Colombia, una nueva negociación ha llevado rápidamente a un nuevo acuerdo. A la hora de refrendarlo, es imperativo evitar errores. English

Daniel Camilo Dueñas Daniel Pardo Calderón
18 November 2016
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Manifestación por la paz. Bogotá, Colombia. 12 octubre 2016. Fernando Vergara AP/Press Association Images

La gran pregunta que ahora tienen los colombianos es cómo se va a refrendar el nuevo acuerdo de paz. Considerando los hechos y las discusiones que están sobre la mesa, hay al menos tres posibles escenarios, cada uno con ventajas y desventajas desde el punto de vista político y jurídico.

Escenario 1: Refrendación popular

Otro plebiscito

Una de las alternativas que se han planteado como camino para refrendar el nuevo acuerdo –y que está incluida en él–, es realizar un nuevo plebiscito. Quienes la promueven se basan en la sentencia C-379 de la Corte Constitucional, la cual dice que ante la negativa del pueblo en el primer plebiscito, el Presidente puede renegociar uno nuevo (ya ocurrió) y volverlo a someter a consideración.

La principal ventaja de este mecanismo es que legitimaría el nuevo texto que pactaron el gobierno y las FARC, por medio del pronunciamiento de los colombianos en las urnas, esta vez frente a un pacto amplio que en principio incorpora el sentir de todos los colombianos, incluidos los que rechazaron la versión anterior. Sin embargo, tiene la gran desventaja, en la práctica, que su trámite y preparación tomaría al menos cuatro meses, tiempo con el que se no cuenta enen medio de un contexto de gran incertidumbre. Adicionalmente, supone un alto riesgo (frente al resultado) que el gobierno no estaría dispuesto a correr. 

Cabildos abiertos

Esta opción, que han contemplado varios sectores, incluido el Gobierno, plantea la posibilidad de que los ciudadanos tengan participación directa en la revisión y discusión de los compromisos pactados en el nuevo acuerdo, a través de los Concejos Municipales y las Asambleas Departamentales. Así lo dispone el mismo acuerdo en el subpunto 6.6. La ventaja de este mecanismo es que, según lo han advertido académicos como Eduardo Cifuentes y Rodrigo Uprimny, permitiría acercar la ciudadanía a las autoridades locales en torno a la construcción de paz y además, articular la propuesta informal con la participación formal en los territorios. En palaras del exministro de justicia, Yesid Reyes, es “una forma de que los ciudadanos se manifiesten mediante discusión y votación de los acuerdos”.

Sin embargo, no es tan claro cómo una instancia de deliberación podría ayudar a ratificar algo que no es susceptible de ajustes, porque según el Gobierno y las FARC, este nuevo acuerdo es definitivo. Así las cosas, los cabildos no parecen viables como figura refrendatoria, pero sí una alternativa para la implementación. Con todo y eso, resulta inconveniente en términos prácticos ya que para su convocatoria y realización se requiere la recolección de 5.000 firmas del censo nacional electoral. A esto se suma, como lo hemos planteado desde la FIP, que este mecanismo se presta para abordar amplias agendas de temas cuyas discusiones pueden ser interminables y se corre el riesgo de que el proceso sea cooptado por líderes regionales tradicionales, lo que puede desembocar en prácticas clientelares. 

Otros mecanismos

  1. Asamblea Nacional Constituyente: Es un mecanismo que las FARC y algunos sectores de la oposición han planteado en diferentes momentos del proceso de paz y con objetivos muy distintos. Si bien tiene la ventaja de ser un escenario en el que convergerían todas las fuerzas políticas del país como expresión del interés popular, su finalidad dista de lo que se busca con la refrendación, en la medida en que se discutiría nuevamente lo acordado y se abriría la posibilidad de incluir temáticas que nada tienen que ver con el proceso de paz.
  2. Referendo: Brinda legitimidad ya que supone la participación ciudadana alrededor de la paz, pero en estricto sentido no cumpliría con el objetivo de la refrendación, ya que es un mecanismo diseñado para consultar al pueblo sobre la aprobación o derogación de una ley, además implicaría someter a revisión y refrendación el texto completo del acuerdo, lo cual es imposible en términos prácticos.
  3. Consulta popular: Busca consultar a los ciudadanos sobre un asunto de vital importancia ya sea nacional, departamental, municipal, distrital o local. En principio, podría funcionar porque su finalidad se ajustaría a la búsqueda de la paz como interés nacional. Sin embargo, en términos procedimentales acarrea riesgos similares al plebiscito y es dispendioso: requiere que sea convocado y avalado por el Congreso, lo cual puede tomar entre 3 y 4 meses.
  4. Iniciativa popular: Este mecanismo de participación consagrado en la Constitución Política –propuesto por Sergio Guarín, coordinador de la FIP–, se haría a través de un proyecto de ley que se presentaría al Congreso. Para Guarín, este mecanismo tiene la ventaja de que no sería un método de respaldo o rechazo al Presidente, no se contagiaría de la controversia que generan otros temas que se están discutiendo en el Congreso como la reforma tributaria y, permitiría la confluencia de líderes políticos y sociales en un ambiente de deliberación. La iniciativa podría centrar en buscar que se habilite la implementación de manera directa o que se autorice al Presidente a que ejecute el Acto Legislativo para la Paz.

Escenario 2: Refrendación e implementación simultánea

Vía Congreso

La idea de que la refrendación se haga por medio del Congreso es válida, pues el órgano legislativo del Estado colombiano representa, según la Constitución, los intereses y la voluntad del pueblo. Se suma que dentro de sus funciones está la de aprobar leyes, transformar la Constitución y hacer control político. El nuevo Acuerdo se podría equiparar a un paquete de leyes aprobable, lo que abriría las puertas a que la implementación se realice vía legislativa.

Este mecanismo ofrece algunas ventajas como:

  1. No hace falta llevar a las urnas un Acuerdo que ya sufrió un revés importante, que también lo vivieron en carne propia las fuerzas políticas que lo apoyaban.
  2. El Congreso cuenta con un apoyo político importante de la Unidad Nacional para que el Acuerdo logre una aprobación general.
  3. Sería un mecanismo de refrendación más ágil y, sin duda, más rápido que el  plebiscito. En este sentido lograría el objetivo de parte del Gobierno Nacional para dejar adelantado tanto como sea posible la implementación.

Pese a lo anterior existe un riesgo asociado a que los representantes del No, que llevan a cabo actividades legislativas (Centro Democrático), logren dilatar la refrendación del Acuerdo. Sin embargo, en términos de ejercicio de votación bicameral es muy improbable que esto acontezca ya que las mayorías en el Congreso se encuentran del lado del Sí.

Por otra parte, no se sabe qué tan legítimo resulta que el Congreso sea el órgano encargado de llevar a cabo la refrendación, toda vez que desde el inicio de las conversaciones las partes establecieron en la negociación que se usaría un mecanismo de participación popular para legitimar hacia dentro y hacia fuera lo acordado. Si a esto le sumamos que algunos representantes del No han afirmado que el Nuevo Acuerdo no incluyó sus peticiones de fondo, la legitimidad del Congreso como medio refrendatorio queda entre dicho.

Decretos con fuerza de ley

Otro medio que podría resultar útil para refrendar los acuerdos serían los denominados decretos con fuerza de ley, que fueron definidos por el Consejo de Estado como “(…) aquellos proferidos por el Presidente que tienen la naturaleza o connotación de ley, pues se expiden en ejercicio de funciones legislativas excepcionales. De tal manera, que esta clase de actos tienen la misma jerarquía de una ley expedida por el Congreso de la República.” .

Este mecanismo de refrendación tiene algunas ventajas. Por un lado el Presidente lograría, si es que de manera previa el Congreso de la República le permite excepcionalmente legislar (cosa que no es imposible, pues la Unidad Nacional es mayoría en el Congreso), incorporar en el ordenamiento jurídico nacional el Acuerdo sin que éste sufra mayores transformaciones, esto porque no tendría el desgaste propio del ejercicio de creación que debe surtirse en el proceso normal que se llevaría en el Congreso. Por otra parte, el Acuerdo entraría con jerarquía de ley en el ordenamiento jurídico nacional, debido a que la Constitución Política acepta que los decretos emitidos bajo estas circunstancias tengan la misma jerarquía que cualquier ley emitida por el legislativo. En este sentido, cualquier medida que pueda llegar a controvertir al decreto tendrá que ser únicamente de orden constitucional, pues jerárquicamente el Acuerdo quedaría bien posicionado.

Ahora bien, hay algunas desventajas derivadas de este mecanismo, pues los decretos-ley tienen una revisión de constitucionalidad. Lo anterior puede presentarse como una posible dificultad, pues la Corte podría definir o limitar el Acuerdo en contra de la voluntad de las partes firmantes. Por otra parte, y desde un punto de vista político, el Acuerdo no contaría con la base popular, en la que el Gobierno y las FARC siempre dijeron contar, de manera previa y durante todo el proceso de negociación. De darse este mecanismo habrá sin duda un punto de inflexión negativa para el Gobierno saliente y las nueva fuerza política que se derive de la transición de las FARC.

Escenario 3: Sin refrendación 

Pronunciamientos de las Cortes frente a demandas contra Acto Legislativo 1 de 2016

Antes de que se llevara a cabo el plebiscito del 2 de octubre, desde diferentes sectores políticos y sociales del país se interpusieron ante la Corte Constitucional y el Consejo de Estado varios recursos judiciales. Estos recursos fueron principalmente demandas, por medio de las cuales se buscaba la derogación del Acto Legislativo 1 de 2016, conocido como acto legislativo para la paz o de algunos de sus artículos que contienen los procedimientos, iniciativas, facultades y otros instrumentos para avanzar en la implementación del acuerdo final. Algunas de estas demandas fueron aceptadas y otras fueron rechazadas.

De las que aún están en curso, cabe destacar aquellas que fueron radicadas por delegados del Centro Democrático, Óscar Iván Zuluaga, Iván Duque y Carlos Holmes Trujillo, que van dirigidas en contra del artículo 5 del Acto Legislativo, que condiciona la implementación del acuerdo al resultado favorable del plebiscito. Aunque las votaciones ya pasaron, lo cierto es que los recursos siguen siendo estudiados y que existe la posibilidad de que sean fallados a favor. La implicación de esto sería que podrían tumbar dicho condicionamiento con lo que los resultados del plebiscito quedarían sin efecto y podría avanzarse directamente en la implementación del nuevo acuerdo sin necesidad de someterlo a refrendación. Paradójicamente, el costo político recaería sobre los promotores del No, que en su intento por frenar la refrendación, podrían terminar favoreciendo la implementación.

Implementación directa vía Congreso

Una de las alternativas que más se esta considerando para la refrendación de un nuevo acuerdo es la implementación directa de lo pactado a través del Congreso de la República. Esta opción tiene la ventaja de que sería un proceso relativamente rápido que exigiría la presentación por parte del gobierno de los diferentes proyectos legislativos calificados como prioritarios dentro del acuerdo para someterlos a aprobación del legislativo mediante el procedimiento de “fast track”.

Sin embargo, esto presenta dos problemas. Por un lado, iría en contra de espíritu de la Sentencia c-379 de 2016 que sugiere la realización de una refrendación popular en caso de que ganara el No y luego de que se renegociara un nuevo acuerdo. Y por el otro, aumentaría la polarización, ya de por si muy alta tras los resultados del plebiscito. Los promotores del No, al ver ignoradas sus reivindicaciones, empezarían a enarbolar un discurso de ilegitimidad que podría llevarlos a crear bloques en contra de lo pactado de cara a las elecciones presidenciales del 2018. De alguna forma este riesgo se puede ver minimizado por la disposición demostrada por el gobierno para aceptar los resultados del plebiscito, abrir escenarios de diálogo con los promotores del No, revisar sus propuestas de ajuste y modificación, e incluir cerca del 80% de esas observaciones, según lo señaló Humberto de la Calle, jefe negociador del equipo del gobierno. Con esto el gobierno da por descontada la refrendación al haber escuchado a todos los sectores y procede a empezar a aplicar los compromisos adquiridos.

Ante la urgencia de poner en marcha el nuevo Acuerdo y acabar con la incertidumbre que generó el triunfo del No en el plebiscito, no parece viable la adopción de mecanismos que tengan la desventaja de generar más polarización y que se demoren mucho tiempo en ser aplicados. Por eso toma fuerza la idea de privilegiar alternativas ágiles que ahorren tiempo y dinero. El debate está abierto y la solución dependerá de los riesgos y oportunidades que decidan asumir el gobierno colombiano y las FARC. Aun así, siempre habrá sectores inconformes.

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