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Instituciones y legitimidad en la Argentina

El descrédito institucional en la Argentina post-Macri revela una paradoja de la legitimidad: las instituciones formales, legítimas en la letra y entre ciertos actores, conviven con una sociedad que desconfía de ellas.

Adrián Rocha
Adrián Rocha
20 November 2019
12 de julio de 2019, Argentina, Buenos Aires: la residencia oficial del presidente argentino, Casa Rosada
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Ralf Hirschberger/DPA/PA Images. Todo los derechos reservados

Afirmar que el gobierno de Macri ha fracasado no resulta revelador. Basta con observar los índices de pobreza e indigencia, inflación, desempleo y el decaimiento de la actividad económica para advertir el empeoramiento de las condiciones sociales de la Argentina. La estanflación refleja un calamitoso estado de situación que constriñe el margen de maniobra del presidente electo, Alberto Fernández.

Esas constricciones dibujan una geografía de arreglos dentro de la cual el próximo gobierno está obligado a moverse. En ese mapa de actores con poder de veto, Alberto Fernández deberá edificar confianza para impulsar el crecimiento y, al mismo tiempo, construir paz social.

Crisis e instituciones

Cada crisis que vive Argentina daña severamente a sus instituciones. La confianza se deteriora y el escepticismo se expande, no sólo entre los inversores. El nivel de credibilidad en la moneda propia es el ejemplo más contundente de la desconfianza generalizada, junto con la mala reputación de las instituciones públicas.

Estos daños institucionales, al recaer sobre los órganos del Estado, producen “transferencias de legitimidad” desde las instituciones (dañadas) a personas o facciones que, debido a la creciente y excesiva importancia de la coyuntura, tienden a percibirse como “los elegidos” de una nueva Argentina. El desgaste de las instituciones es correlativo de la importancia que adquiere la coyuntura, a partir de la cual el largo plazo pierde vigor.

Las transferencias de legitimidad dan lugar a lo que Guillermo O’Donnell denominó “democracias delegativas”, en las cuales la sociedad delega en la figura presidencial la representación de la nación, renunciando así a controles que ella misma, por su condición civil, debería ejercer, y en las que el poder legislativo y los tribunales de justicia carecen de valor.

En estas democracias, el presidente electo suele estar por encima de las instituciones y de los intereses organizados. Las rendiciones de cuenta, tanto la vertical pero especialmente la horizontal, flaquean.

Las crisis refuerzan el componente delegativo, ya que al desprestigiarse las instituciones que aglomeran conjuntos de actores (plurales tales como sindicatos, poder judicial, empresarios, políticos) ocurre un fenómeno inversamente proporcional en torno de una institución que no admite conjuntos, sino que es monocrática: la investidura presidencial.

Paradójicamente, el deterioro institucional, en lugar de promover procesos colectivos y civiles de gestión de conflictos y asimetrías, termina por fortalecer la condición unidimensional del poder ejecutivo. El presidente aparece así como un líder que representa una pluralidad de demandas que se articula para dotarlo de representación. Demandas que como tales lo exceden, pero que no obstante se condensan en él.

Esta transferencia de legitimidad desde las instituciones a la persona que encarna el liderazgo es lo que algunos autores, entre ellos Ernesto Laclau, han denominado populismo.

De esto se desprende que el problema en torno de la presidencia no sea tanto el “hiperpresidencialismo”, sino la frágil institucionalidad en la que opera el presidencialismo, el cual fue concebido para funcionar en un sistema de frenos y contrapesos: es decir, en un sistema de instituciones fuertes.

De la transición democrática al 2001

La transición democrática depositó en Raúl Alfonsín la confianza para el restablecimiento de la república. Sin embargo, la hiperinflación y la crisis general debilitaron al presidente radical, quien tuvo que dejar la presidencia antes de tiempo. Carlos Menem apareció como el líder indiscutido del peronismo y del establishment, en un contexto en el que el fin de la historia y la apertura económica eran un axioma.

La hiperinflación, que se extendió hasta 1990, fue neutralizada con la Ley de Convertibilidad, promovida por Domingo Cavallo. La corrupción y la crisis asiática de 1997 repercutieron en la gestión de Menem. Los términos de intercambio dejaron de ser favorables, dando lugar a la recesión de 1998, que afectó a Menem y a su sucesor, Fernando de la Rúa.

En contexto de crisis de deuda, de la Rúa dejó el gobierno en 2001 y en 2002 Duhalde puso fin a la convertibilidad. Un nuevo deterioro de las instituciones se haría ostensible a partir de un descrédito de toda la clase política. La consigna de la época, “que se vayan todos”, condensó el sentir popular. Sin embargo, y afortunadamente, el sistema democrático se sostuvo, aunque de un modo híbrido, en medio de un vacío de legitimidad que fue cubierto por Néstor Kirchner, en un contexto internacional que favorecía a los exportadores de materias primas. En ese escenario, apareció el denominado “socialismo del siglo XXI”.

Los tres mandatos continuos debilitaron al kirchnerismo: la corrupción, el desgaste propio del ejercicio del poder, las contradicciones de un modelo económico sostenido fundamentalmente en el precio de la soja, más la irritación social que deliberadamente promovió

El efecto de la crisis del 2001-2002 es decisivo para la historia argentina. De él nace el kirchnerismo, que no casualmente gobernó durante doce años. La descomposición del sistema de partidos fue tan profunda que hubo que esperar hasta 2015 para que una fuerza opositora arribara a la presidencia: Cambiemos, coalición hecha de retazos del pasado pero que contenía una novedad surgida también del efecto 2001-2002: PRO, partido cuasi vecinal cuyo nicho de proyección nacional fue y sigue siendo la Ciudad de Buenos Aires.

La historia suele ser irónica: así como Cristina, para retornar al poder, tuvo que recurrir en 2019 a uno de los mayores críticos de su gestión, Macri debe disputar el liderazgo de su propio espacio, ahora desde el llano, allí donde todo empezó: la Ciudad de Buenos Aires, hoy gobernada por Horacio Rodríguez Larreta, un aliado histórico de Macri, demasiado histórico.

Macrismo y poder: decidir es siempre conservar

Los tres mandatos continuos debilitaron al kirchnerismo: la corrupción, el desgaste propio del ejercicio del poder, las contradicciones de un modelo económico sostenido fundamentalmente en el precio de la soja, más la irritación social que deliberadamente promovió, permitieron a una fuerza hasta ese momento endeble ganar las elecciones.

Oficialmente constituida por la UCR, la Coalición Cívica y PRO, pero conteniendo más peronismo de lo que se dejaba ver en sus plataformas, la alianza Cambiemos ganó en un estrecho balotaje, en el que Mauricio Macri logró imponerse contra Daniel Scioli.

Fiel al estilo argentino, el presidente Macri y su entorno consideraron que la sociedad había cambiado y que ellos eran los elegidos para la transformación nacional. Rechazando públicamente toda épica, con el fin de diferenciarse del kirchnerismo, Macri y su círculo confiaban sin embargo en que era su momento.

Creían secretamente que la sociedad los había elegido para refundar la nación. En ese sentido, la ética pública del macrismo nunca fue ampulosa. Cultivando una estética relajada, que impedía ver que el poder se tejía en acuerdos bilaterales, sectoriales, mas nunca globales o plurales, Cambiemos aparecía como un conjunto muy heterogéneo, troquelado, en el que el presidente jugaba solo, casi “en off”, procurando crear acuerdos concretos con actores diversos, y despojando a la figura presidencial de muestras de poder explícito, como las del kirchnerismo en las cadenas nacionales y los autorreferenciales actos multitudinarios.

El ejercicio del poder de Macri es conservador, en el sentido clásico del término. La habilidad que nunca se le reconoció estribaba en no dar demasiados indicios acerca de su proyecto de poder: la falta de épica pública se compensaba con una excesiva confianza privada en un estilo anticuado de gestión del poder, secretista, que por momentos rememoraba la impronta de Agustín P. Justo, aunque acompañado de modernas estrategias de comunicación.

Pero la democracia argentina es una democracia social, poco liberal, particularmente después de la crisis 2001-2002. Una democracia en la que actores organizados exigen participación y, fundamentalmente, dinero y recursos, por lo que se torna difícil conservar sin distribuir, en el sentido más amplio del término.

Una corrida cambiaria obligó a Macri a recurrir al FMI y puso al gobierno en una espiral viciosa que, sumada a una sequía histórica, dictaminaron su lento pero seguro final.

Así, la estrategia del macrismo se iría debilitando en la medida en que los recursos empezaran a escasear y que su estrategia fuera alterada por restricciones internas y externas. Hasta 2017, inclusive, el proyecto político de Macri parecía sólido. Pero si se prestaba atención a la fuente de financiamiento de su política económica, podía advertirse su debilidad, ya que era previsible que el crédito internacional se cortaría en algún momento, y, cuando eso ocurriera, los déficits históricos de la Argentina, la falta estructural de dólares, sincerarían los problemas de fondo. Así llegó, en abril de 2018, el comienzo del fin.

Una corrida cambiaria obligó a Macri a recurrir al FMI y puso al gobierno en una espiral viciosa que, sumada a una sequía histórica, dictaminaron su lento pero seguro final.

Como es usual, con las contradicciones económicas emergen las políticas: el modo de construcción de poder, ese estilo enfáticamente conservador de diagramación de estrategias, en el cual la UCR quedaba excluida, se tornó mucho más problemático de lo que ya era, porque la situación exigía entonces negociaciones que iban en la dirección opuesta al proyecto de poder de PRO.

Por ello, no resulta desatinado afirmar que para Macri y su equipo era preferible perder “en la suya” que cambiar el método de toma de decisiones, ya que éste no aseguraba la victoria, y, de haberlo hecho, esa victoria habría implicado la derrota interna del método Macri. Perder “en la suya” era considerablemente más favorable para Macri y Marcos Peña que perder o incluso ganar habiendo renunciado a su estrategia, lo cual habría desintegrado al macrismo tal como fue ideado desde la Casa Rosada.

El curso de los hechos les dio la razón a Macri y los suyos. Pero se vieron obligados a cambiar la estrategia, acercándose a la gente en la campaña y posicionándose en modo público como los “defensores del cambio”, intentando así recuperar la transferencia de legitimidad, mientras adoptaban medidas económicas contrarias a sus convicciones.

Instituciones formales y novedades de la polarización

El regreso del peronismo al poder encubre una crisis interna. El kirchnerismo en su versión cristinista cambió al peronismo. Restando pragmatismo e introduciendo simbolismos, excluyó a operadores y dirigentes clásicos para favorecer a personalidades provenientes de La Cámpora y de agrupaciones afines. El despido del histórico “Chueco” Mazzón de su cargo de coordinador general de Asuntos Políticos Institucionales, en 2015, fue la coronación de un proceso iniciado en 2011 que se profundizó luego de las elecciones legislativas de 2013.

Esta inclinación facciosa llevó a Cristina Fernández a obstaculizar la campaña de Daniel Scioli, en 2015, e incluso a perder las elecciones de 2017 contra Esteban Bullrich en la Provincia de Buenos Aires, histórico bastión peronista: ese mismo que, en 2019, volvió a darle la victoria al peronismo y a la misma Cristina Fernández.

El kirchnerismo de Cristina decidió entonces volver sobre sus pasos y retomar el pragmatismo de sus inicios, cuyo símbolo es Néstor Kirchner. De allí que la selección de Alberto Fernández para la fórmula presidencial sea un mensaje a todo el peronismo. Un mensajes que conjura una cuestión de fondo: el pasado quedó atrás, aunque se deba volver a él para construir desde lo trunco: barajar pero sin dar de nuevo, he ahí la incertidumbre actual, pues el Frente contiene efectivamente a todos, aunque sin definiciones concretas.

Ahora bien, el nuevo liderazgo de Alberto Fernández, ratificado por Manzur en un acto en Tucumán, si bien se configura en esa posibilidad (la del pasado como algo capitulado, pero al mismo tiempo identitario), abre nuevas incógnitas, no tanto alrededor de la figura del nuevo presidente, a quien muchos analistas consideran un “enigma”, sino en torno de las instituciones: la figura presidencial, esta vez, comparte su legitimidad con la vicepresidencial, que si bien aportó el grueso de los votos, genera los mayores rechazos en el escenario nacional.

La democracia argentina actual no parece ser estrictamente delegativa. Sus instituciones formales están bajo la lupa

Ese 40% que Macri obtuvo, en alguna medida se constituye como un espacio de captura del propio Fernández. Empero, ese núcleo, además de rechazar a Cristina Fernández, también será objeto de disputa al interior de la alianza Cambiemos, hoy llamada Juntos por el Cambio.

La debilidad de Alberto Fernández es estructural, por eso busca apoyo en los gobernadores y el sindicalismo tradicional. La situación lo obliga a ser pragmático, ya que debe desindexar la economía, reestructurar la deuda e intentar dos reformas decisivas: previsional y laboral. De todo esto emerge la idea de un gran acuerdo nacional. Los alcances reales de ese acuerdo son el verdadero enigma, no tanto la figura de Alberto Fernández.

El foco debe ser puesto en las restricciones institucionales de una sociedad que ya no es la misma que aquella que, a través de las transferencias de legitimidad, delegaba funciones en el presidente. Hoy, la democracia argentina es más robusta en el plano social, pero mucho más débil en sus instituciones formales, incluida la presidencia. No obstante, hacer de las debilidades una virtud es uno de los rasgos característicos del peronismo: eso hicieron Menem, Néstor Kirchner y Cristina Fernández, cuya figura hoy late detrás del presidente electo.

Si la situación empeorase, esa latencia podría jugar un rol importante. La debilidad y la fortaleza están en la misma fórmula, y el cruce entre ambas dictaminará, junto con la fortuna, el curso de las cosas.

En este escenario, Alberto Fernández se encontrará, en medio de la crisis económica, con varios tensores: de un lado, la oposición de Cambiemos, que necesita de su relativo fracaso. Curiosamente, el kirchnerismo también se vería favorecido de cierto fracaso de Fernández.

A esto deben sumarse los movimientos sociales, los piqueteros y agrupaciones que se fortalecieron luego del 2001-2002, y un 40% del electorado que, mediante Macri, envió un mensaje a toda la dirigencia.

La democracia argentina actual no parece ser estrictamente delegativa. Sus instituciones formales están bajo la lupa. El descrédito institucional revela una paradoja de la legitimidad: las instituciones formales, legítimas en la letra y entre ciertos actores, conviven con una sociedad que desconfía de ellas.

Tal vez no se trate de una “ciudadanía de alta intensidad”, como hubiera preferido O’Donnell, pero la polarización entre el discurso institucionalista de Cambiemos y el discurso redistributivo del kirchnerismo parece haber creado, accidentalmente, incentivos sociales fructíferos para la rendición de cuentas, aunque el cuadro general no es alentador.

En esta discontinuidad respecto del pasado se cifra hoy la política argentina.

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