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El Banco Mundial: ¿una zona sin derechos humanos?

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Hace ya mucho tiempo que el Banco debió alinear sus políticas operacionales sobre los derechos humanos con las teorías dominantes sobre el desarrollo, sobre todo con la suya. English

Philip Alston
20 October 2015

El enfoque que adopta el Banco actualmente hacia los derechos humanos es incongruente, contraproducente e inviable. Se basa en un análisis jurídico anticuado y obedece a percepciones profundamente erróneas sobre lo que requeriría una política de derechos humanos. En sus políticas operacionales, en particular, el Banco trata los derechos humanos más como una enfermedad contagiosa que como valores y obligaciones universales. Para casi todos los efectos, el Banco Mundial es una zona sin derechos humanos. Estas son palabras duras, pero desafortunadamente están justificadas.

El Banco Mundial importa. Cuando se trata de eliminar la pobreza extrema, podría decirse que es el organismo internacional más importante. La eliminación de la pobreza extrema es uno de sus dos objetivos centrales, y sus investigaciones son más voluminosas e influyentes que las de sus congéneres. Sigue siendo el principal organismo normativo en muchas áreas: sus conocimientos teóricos y prácticos suelen ser cruciales y su sello de aprobación a menudo estimula la participación de otros donantes o inversionistas.

Con base en mi análisis meticuloso de las prácticas reales del Banco, su enfoque puede condensarse en las siguientes premisas: (a) apoyar los derechos humanos de dientes afuera en los contextos oficiales, siempre y cuando no haya consecuencias; (b) reconocer la importancia teórica de los derechos humanos en estudios y análisis de temas en relación con los cuales son indiscutiblemente relevantes; (c) asegurarse de que, como norma general, el Banco no aborde ningún aspecto de los derechos humanos en sus créditos y operaciones reales; y (d) estar preparados para hacer excepciones cuando así lo requieran los imperativos políticos, incluso si eso provoca un alto grado de incongruencia.

El enfoque jurídico hacia los derechos humanos del Banco Mundial se basa en una doble moral. Por un lado, los sucesivos consejeros jurídicos generales (el consejero jurídico principal del Banco) han encontrado justificaciones convincentes para permitir que los directivos del Banco trabajen en cuestiones tan diversas como la corrupción, el lavado de dinero, el financiamiento del terrorismo, la gobernanza y el Estado de derecho. Por el otro lado, los derechos humanos siguen perteneciendo a una lista negra muy reducida, junto con el apoyo a las fuerzas militares y los servicios de inteligencia, de cuestiones clasificadas hoy en día como predominantemente “políticas” y, por lo tanto, conforme al documento fundacional del Banco, prohibidas.

Como refuerzo a esta doble moral, el Banco ha hecho numerosas declaraciones públicas desde la década de 1990 que afirman la importancia de los derechos humanos. A menudo, ha señalado que los derechos humanos y el desarrollo están interrelacionados, y ha insistido en que sus proyectos contribuyen a la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales. Esas aseveraciones, sin embargo, suelen hacerse en lo abstracto, sin un análisis detallado ni evidencia que las justifique.

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Flickr/World Bank Photo Collection (Some rights reserved)

A World Bank funded road-building project in Sri Lanka.


No obstante, hay algunos estudios del Banco que sí analizan con detalle el tema de los derechos humanos. En 2006, el Informe sobre el desarrollo mundial instó a que la equidad se convirtiera en un interés central durante el diseño y la implementación de las políticas de desarrollo. En 2011, el mensaje fue que fortalecer la gobernanza y las instituciones legítimas para proporcionar seguridad, justicia y trabajos para los ciudadanos es esencial para romper los ciclos de violencia en los países frágiles.

A pesar de estos y otros argumentos poderosos, los proyectos y programas financiados por el Banco hacen todo lo posible para evitar cualquier referencia operacional a los derechos humanos. Mi análisis de los proyectos sobre la violencia de género aprobados entre 2012 y 2015, reflejado en un informe reciente, reveló que ninguno de los documentos pertinentes abordaba de manera sustancial las dimensiones de derechos humanos de la violencia de género. Esta práctica sistemática de evitar el lenguaje de derechos humanos, sus marcos y sus instituciones en el contexto de los proyectos del Banco sobre violencia de género se reproduce en la mayoría de sus demás áreas de actividad, con contadas excepciones.

Incluso en comparación con otros bancos multilaterales de desarrollo (BMD), el Banco Mundial sigue siendo un caso atípico. Un estudio reciente del Banco llegó a la conclusión de que “[l]a mayoría de los otros BMD se refieren a los ‘derechos humanos’ en términos favorables, de aspiración, mientras reconocen que los clientes tienen la responsabilidad de respetar los derechos humanos”. El Banco Mundial, señaló, lo hace únicamente en relación con los pueblos indígenas. Por lo tanto, mientras que el Banco Mundial estaba bien acompañado en la década de los 1980, ahora es casi el único (junto con el Fondo Monetario Internacional) que insiste en que los derechos humanos son cuestiones de política. Hace ya mucho tiempo que el Banco debió alinear sus políticas operacionales con las teorías dominantes sobre el desarrollo, sobre todo con la suya.

El mayor obstáculo para avanzar hacia un enfoque adecuado es la interpretación incongruente y anacrónica de la “prohibición política” que figura en su Convenio Constitutivo, adoptado en 1945. El Banco sostiene que esta cláusula no le permite interferir en los asuntos políticos de los Estados y por lo tanto prohíbe efectivamente que el Banco aborde cuestiones de derechos humanos. Debido a lo anterior, el Banco no se relaciona de manera significativa con el marco internacional de derechos humanos ni ayuda a los países miembros a cumplir sus propias obligaciones en materia de derechos humanos. Sin embargo, este Convenio se redactó hace más de 70 años, cuando no existía ningún catálogo internacional de derechos humanos, ninguna obligación específica sobre los Estados a partir de los tratados, y ni una sola institución internacional que abordara estas cuestiones. El mundo ha cambiado.

Una pregunta clave, entonces, es si realmente importa si el Banco utiliza el lenguaje de los derechos humanos u opta en cambio por usar sustitutos, que se perciben como menos conflictivos o politizados. Después de todo, si defiende la igualdad de género, ¿en realidad importa si usa el lenguaje de los derechos humanos, o si hace alguna referencia a las normas de las Naciones Unidas o a la labor de órganos como el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer?

El uso de un marco de derechos humanos marca una diferencia enorme, y por supuesto que ese es precisamente el motivo por el que el Banco se resiste tanto a usarlo. Sí importa. El uso de un marco de derechos humanos marca una diferencia enorme, y por supuesto que ese es precisamente el motivo por el que el Banco se resiste tanto a usarlo. Los derechos humanos proporcionan un contexto y un marco detallado y equilibrado; invocan las obligaciones jurídicas específicas que han acordado los Estados en diversos tratados de derechos humanos; subrayan que hay valores específicos que no son negociables; traen consigo cierto grado de certeza normativa; y llevan a la discusión las explicaciones detalladas, negociadas cuidadosamente, del significado de derechos específicos que han surgido a partir de décadas de reflexión, discusión y adjudicación. Aún más importante, el lenguaje de derechos humanos reconoce la dignidad y voluntad de todas las personas (sin importar su raza, género, condición social, edad, discapacidad o cualquier otro factor que las distinga) y tiene toda la intención de empoderar.

Uno de los aspectos más llamativos de la relación entre el Banco Mundial y los derechos humanos es lo poco que se ha pensado en cómo podría ser una política de derechos humanos en la práctica. Como consecuencia, la posibilidad ha adquirido dimensiones de pesadilla y los funcionarios del Banco sugieren con regularidad que si existiera tal política, habría consecuencias verdaderamente draconianas. Si bien se podría argumentar que esos miedos reflejan ya sea alarmismo o una falta de comprensión, o ambos, el verdadero problema es que no se ha puesto sobre la mesa nada que se asemeje vagamente siquiera a un plan.

No cabe duda de que se tienen que abordar preguntas difíciles. Es necesario debatir a fondo las preocupaciones legítimas de los gobiernos, el personal del Banco y los actores interesados. Distintos actores de la sociedad civil tienen que reflexionar sobre qué les gustaría que se incluyera exactamente en una iniciativa de derechos humanos, de una forma más sistemática y matizada. También es debatible si algunas de las funciones que se le han exigido desempeñar al Banco en el pasado son adecuadas.

El punto de partida de cualquier política, por supuesto, es reconocer que los derechos humanos realmente son relevantes para los dos objetivos del Banco. Lo que se necesita ahora es un diálogo transparente, diseñado para desarrollar una política que evite peligros indudables, a la par que capacita al Banco y a sus miembros para que utilicen de manera constructiva y productiva el marco de derechos humanos aceptado universalmente. Una política incongruente, ad hoc y opaca, como la que existe hoy en día, no beneficia a nadie.

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