Si algo nos ha enseñado la pandemia de Covid-19, es la relevancia de los instrumentos de gobernanza globales. En este último año y medio, observamos que desafíos globales y complejos —como la pandemia misma— no pueden ser resueltos por ningún país en solitario, al mismo tiempo que sufrimos la fragilidad de los mecanismos de integración global y regional actuales. América Latina necesita (re)construir instrumentos de coordinación regional, pero con un nuevo enfoque que impulse un estilo de gobernanza que sea multilateral, multinivel y multiactoral.

Un mundo desordenado

Desgraciadamente, la pandemia irrumpió en un mundo desordenado, en el que predominan dos procesos que se refuerzan recíprocamente: el progresivo declive del multilateralismo liberal y la creciente rivalidad geopolítica entre Estados Unidos y China.

Por un lado, el declive del multilateralismo liberal ya venía poniéndose en evidencia con mayor fuerza luego de la crisis económica del 2008. Este orden internacional se construyó sobre la base del sistema de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), las instituciones incluidas en los acuerdos de Bretton Woods y otras instituciones como la Organización del Tratado del Atlántico Norte y la Organización Mundial de la Salud (OMS). A pesar de los distintos avatares que adoptó, por casi 70 años esta arquitectura institucional sentó las bases, en palabras de John Ikenberry, de “un orden internacional multifacético y extenso, organizado en torno a la apertura económica, las instituciones multilaterales, la cooperación en materia de seguridad y la solidaridad democrática”.

De acuerdo con este mismo autor, la actual decadencia del multilateralismo liberal es el resultado de una crisis de autoridad y gobernanza y de una crisis de legitimidad y propósito social. El órden liberal se ha visto mermado por la caída en la valoración de la democracia liberal, acentuada tanto por la llegada al poder, en la última década, de movimientos nacionalistas, autoritarios y abiertamente xenófobos, como por los descontentos generalizados con los resultados del modelo neoliberal de globalización económica, que como explica Joseph Stiglitz, concentra riqueza en pocas manos y condena a la pobreza a la mayoría. Asimismo, un golpe adicional ha sido el hecho que la actual pandemia supuso, en muchos casos, una reconceptualización y revalorización del rol del Estado y del control nacional estricto de recursos y fronteras.

Por el otro, el ascenso geopolítico de China y el aumento de su rivalidad con Estados Unidos no es una novedad y se ha hecho evidente, desde hace ya un par de décadas, en una mayor tensión en espacios compartidos (ONU, Fondo Monetario Internacional, OMS, etc.) así como en la creación de esquemas globales alternativos liderados por la potencia asiática: el Nuevo Banco de Desarrollo, la Conferencia de Interacción y Medidas de Confianza en Asia, la Asociación Económica Integral Regional (RCEP), el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (AIIB) y la “Nueva Ruta de la Seda”.

Y aunque la rivalidad entre las dos potencias alcanzó un punto crítico en los últimos años del gobierno de Donald Trump, esta dinámica no parece estar cambiando con la administración de Joe Biden. A menos de un mes de asumir como presidente, Biden lanzó un mensaje en la Cumbre de Seguridad de Munich (Alemania) para el concierto de naciones del mundo: “America is back”, y más recientemente lanzó el pacto de seguridad AUKUS con Australia y el Reino Unido para contrarrestar la influencia de China en la región del Indo-Pacífico. Estas movidas hacen prever que las tensiones sobre temas comerciales, así como las preocupaciones sobre la situación en Hong Kong y Taiwán y de los derechos humanos en general, no desaparecerán de la agenda bilateral.

Estos elementos han repercutido, claramente, en la forma en que se tomaron las medidas para afrontar la pandemia, predominando soluciones nacionalistas para cerrar fronteras y comprar insumos médicos y vacunas, y han contribuido a configurar un apartheid mundial, entre países ricos e inoculados, por un lado, y el resto de países donde la pandemia corre el riesgo de volverse endémica, por el otro. También han contribuido a la debilidad de las soluciones multilaterales, como el tímido mecanismo de cooperación para la vacunación propuesto por la OMS —COVAX—, que, en caso de funcionar, lograría cubrir solamente al 20% de la población mundial.

Esta situación debería preocuparnos, particularmente a quienes vivimos en América Latina. Lamentablemente, y a pesar de haber tenido la mayor cantidad de muertes por millón de habitantes y la peor caída en la actividad económica como consecuencia de la pandemia, en la región no se produjo una acción concertada por parte de los países en respuesta a las amenazas que trajo la Covid-19, más allá de acciones puntuales y bilaterales.

La pasada Cumbre del Mercosur, en la que el presidente de Uruguay catalogó de “lastre” al bloque, es sintomática de la crisis de los proyectos regionales. Se ha dado un “vaciamiento latinoamericano” de políticas comunes. Situación paradójica, considerando que la Organización Panamericana de la Salud (OPS) es la agencia internacional de salud pública más antigua del mundo. Ante el desmembramiento de la Unión Suramericana de Naciones (UNASUR) y la consecuente desaparición del Instituto Suramericano de Gobierno en Salud, no se erigió una instancia regional alternativa, dado que las reuniones virtuales promovidas por la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) y por el Foro para el Progreso de América del Sur (Prosur) no rindieron ningún fruto concreto.

El Mercosur también brilló por su ausencia, y, tristemente, lo vivenciamos en la cumbre de julio pasado, siendo que otrora se habían logrado resultados concretos en el ámbito de la regulación sectorial y, desde su Comisión Intergubernamental de Política de Medicamentos, se había logrado negociar patentes con laboratorios farmacéuticos. Otras instancias, como la Comunidad Andina de Naciones (CAN), el Sistema de Integración Centroamericana (SICA) y la Comunidad del Caribe (CARICOM) han adelantado algunas iniciativas de articulación de sus Estados miembros, pero éstas no tuvieron la fuerza suficiente para alcanzar un impacto sustantivo a nivel latinoamericano.

Gobernanza 3M

La Covid-19 es un ejemplo de desafíos altamente complejos o “super enmarañados” (super wicked, como les nombra la literatura de políticas públicas) que se distinguen por cuatro factores concurrentes: la necesidad de una solución urgente; la coincidencia entre quienes causan el problema y quienes quieren solucionarlo; la debilidad o inexistencia de una autoridad superior a las partes para manejar la cuestión; y —por último pero no por ello menos importante— el potencial de que las acciones que se tomen en el presente produzcan problemas ulteriores en el futuro. Este tipo de problemas requieren de mayor cooperación y coordinación entre los países.

Además, los países de una región como América Latina —sin autonomía financiera, comercial, tecnológica, ni militar— no pueden darse el lujo de prescindir de los instrumentos de cooperación. Es por ello que se torna ineludible recuperar espacios de coordinación política, evitando los errores y tomando nota de los aprendizajes del pasado. En este sentido, voces como la del ex secretario general de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), Ernesto Samper, han señalado la necesidad de una convergencia de las instancias multilaterales ya existentes, bajo la coordinación política de la CELAC.

Pero, fundamentalmente, lo que requerimos es un enfoque diferente, uno que apunte a una gobernanza multilateral colaborativa —3M, le decimos— que sea a la vez multilateral, multinivel y multiactoral. La mesa de decisión política debe estar lógicamente integrada por gobiernos, aggiornada al actual peso económico y geopolítico de los países. Pero debemos salir de una mirada exclusivamente estadocéntrica. Se deben incluir también en esa mesa, y no solo como actores de consulta, a organizaciones de la sociedad civil (internacionales o regionales) y a las grandes fundaciones filantrópicas, cuyos financiamientos son fundamentales para el mantenimiento de los presupuestos de programas globales (recordemos que hoy el principal aportante de la OMS es la Fundación Gates).

También debe incluirse al sector privado, especialmente a las grandes empresas multinacionales, las cuales poseen presupuestos, en algunos casos, superiores a los de muchos países, así como intereses concretos tanto para cooperar como para no hacerlo. Hemos visto el rol que han tenido los grandes laboratorios farmacéuticos en el proceso de vacunación durante la pandemia, negociando de igual a igual con gobiernos, imponiendo tiempos, condiciones y precios. Este sector tiene que ser parte del diálogo, al mismo tiempo que tiene que estar sujeto a mecanismos de regulación y de rendición de cuentas.

Asimismo, la inclusión de los actores locales en instancias globales/regionales cumple un rol fundamental, pues tienen un conocimiento y una legitimidad en el territorio de la cual carecen, en mayor o menor medida, los demás actores. Toda política global, consensuada en el ámbito regional, hemisférico o internacional, debe pasar, necesariamente, por un proceso de adaptación al contexto local, sin que por esto se disipe el foco y la meta de la acción. Aquí se debe incorporar e innovar en mecanismos inexistentes en los espacios multilaterales tradicionales, para poder incluir en la toma de decisiones y en la co-creación de soluciones a los distintos niveles y actores en las políticas públicas. Un desafío importante en esta dirección será la instrumentalización de los acuerdos de Escazú para la mitigación del cambio climático.

El contexto amerita ser proactivo y responder con más coordinación, colaboración y compromiso mediante una apuesta de largo plazo, apuntando estratégicamente no sólo a reconstituir esquemas de gobernanza —que tanto a nivel internacional como latinoamericano se encuentran deslegitimados— sino también a dirigir los esfuerzos hacia un rediseño de dichos esquemas, sumando otros aspectos tendientes a incorporar nuevas formas de colaboración multinivel y multiactoral.

Esta agenda no sólo es urgente para afrontar la actual pandemia, sino porque los principales desafíos que enfrentamos en la región tienen la característica de ser “super enmarañados”, como el cambio climático, la migración, el tráfico ilegal, las enfermedades no transmisibles, entre otros. Lograr consolidar a nivel regional mecanismos de gobernanza democrática, que sean a su vez multilaterales, multinivel y multiactorales, es una oportunidad histórica para América Latina de posicionarse en un mundo que cada vez es más complejo. Ya tenemos frente a nosotros los costos de no hacerlo.

*La versión original de este artículo fue publicada junto a Ignacio Lara como working paper durante el “Foro Global Colabora.lat 2021 Gobernando la pandemia’’, organizado por Asuntos del Sur, en alianza con universidades y think tanks de 6 países latinoamericanos.

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Este es el primer artículo del e-book Tejiendo Lazos: El Futuro del Multilateralismo en América Latina publicado por democraciaAbierta